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Retraites : comment Macron piétine le Parlement

Alba Marín

07 juin 2023

Ce 8 juin, l’Assemblée nationale discutera de la proposition de loi LIOT visant à abroger le prolongement du départ en retraite à 64 ans. Alors que le Parlement pourrait désavouer sa réforme, le gouvernement est prêt à tout pour empêcher le vote. Dans une configuration inédite et en violation des règles parlementaires, les manœuvres de la majorité actent un tournant dans le fonctionnement des institutions et sont une grave menace à l’État de droit.

Le 16 mars dernier, pour la onzième fois depuis la réélection d’Emmanuel Macron fin avril 2022, le gouvernement a usé du 49-3 afin d’adopter la réforme des retraites sans recourir au vote du Parlement. Balayant l’ampleur du mouvement social qui s’opposait au texte et l’incertitude du soutien parlementaire, le gouvernement passe en force. C’était sans compter sur l’initiative des députés du groupe LIOT (Libertés, indépendants, outre-mer et territoires), qui ont annoncé fin avril le dépôt d’une proposition de loi (PPL) visant à abroger le report de l’âge de départ à 64 ans. La PPL sera examinée ce 8 juin à l’occasion de leur niche parlementaire.

Avec cette proposition, les députés LIOT, en principe favorable au décalage de l’âge de départ en retraite, entendent critiquer les méthodes du gouvernement et corriger le « déni de démocratie » qu’a constitué l’emploi successif par le gouvernement, des articles 47-1 – limitant la durée des débats – et 49-3. D’un point de vue législatif, la PPL n’avait aucune chance d’aboutir. Dans l’éventualité où l’Assemblée nationale l’aurait approuvée, le Sénat s’y serait opposé, faisant ainsi obstacle à l’adoption du texte. Mais l’objectif était autre : imposer le débat parlementaire à un exécutif qui a instauré une pratique verticale du pouvoir. Politiquement, l’opposition de l’Assemblée nationale au prolongement de l’âge de départ à la retraite aurait placé le gouvernement face à l’illégitimité de son texte. Une crise de légitimité déjà actée par les millions de personnes dans les rues et des sondages unanimes – 93 % des actifs opposés au prolongement de l’âge de la retraite – mais systématiquement ignoré par le gouvernement.

Depuis le dépôt de la PPL, le parti présidentiel s’affole. Auprès de Mediapart, deux membres de Renaissance confessent : « Vous imaginez si le texte est adopté ? C’est un tsunami ! Ça serait l’arrêt du quinquennat. Après ça, on ne peut plus rien faire. » « On est tous d’accord sur un point, c’est qu’on ne peut pas prendre le risque d’aller au vote. Il faut à tout prix l’éviter. »

DEUX POIDS DEUX MESURES

Lorsqu’il est question de faire passer en force un texte que l’immense majorité des Français rejette, point de débat qui tienne. En revanche, Renaissance aime fustiger les députés France insoumise lorsque ceux-ci organisent le ralentissement des débats parlementaires. Ces accusations d’antiparlementarisme sont devenues un refrain lancinant de la majorité, au même titre que le signe égal tendu entre le parti de gauche et le Rassemblement national : « Rien dans ma vie, dans mes valeurs, ne m’amène à avoir quelque complaisance que ce soit pour le RN. Mais je suis très attachée aux institutions de mon pays et ce que je constate, c’est que, depuis le début de la législature, LFI fait de l’antiparlementarisme au sein du Parlement » déclarera la première ministre Élisabeth Borne, avant d’ajouter « je note que Marine Le Pen et son groupe respectent les formes ». Pour rappel, ce que l’on désigne comme l’obstruction parlementaire, sous sa forme privilégiée, renvoie au dépôt d’un grands nombre d’amendements destinés à prolonger les débats et, ainsi, à retarder le plus possible l’adoption d’un texte de loi. Contrairement à ce que les propos de la majorité laissent entendre, c’est une tactique courante sous la V^e République, un régime qui ne laisse que peu de marges de manœuvres aux partis d’oppositions.

Stratagème inédit et bien plus contestable démocratiquement : l’usage de l’obstruction par les députés de la majorité pour faire barrage aux textes déposés par les partis d’oppositions lors de leurs niches parlementaires. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, les niches parlementaires sont des journées (une par mois) réservées aux groupes d’opposition ou minoritaires, lors desquelles ils maîtrisent l’ordre du jour. Or, si un parti majoritaire dispose de prérogatives variées pour faire face à l’obstruction de l’opposition, l’inverse n’est pas vrai. Le temps des niches parlementaires étant compté, le ralentissement des discussions par la majorité peut condamner un texte à l’oubli : le lendemain, les débats reprendront là où ils avaient été laissés à l’avant-veille, selon un ordre du jour fixé par le gouvernement. Inaugurée lors la niche de la France insoumise du 24 novembre dernier pour empêcher le vote sur la réintégration des soignants non vaccinés, l’obstruction des débats par la majorité – par dépôt massif d’amendements et prises de paroles interminables – fut réutilisée lors des niches du parti Les Républicains puis du Parti socialiste. Symptôme d’un parti qui n’admet pas la perte de sa majorité absolue, la tactique fut à nouveau envisagée par le camp présidentiel afin bloquer le vote de la PPL LIOT ce 8 juin. Non gênée d’avancer que la majorité n’avait « jamais fait d’obstruction parlementaire sur une niche », Aurore Bergé avait évacué cette possibilité lors d’une conférence de presse du 16 mai. À deux jours de l’examen du texte, force est de constater le revirement. Renaissance a déposé une centaine d’amendements destinés à faire durer le débat afin d’empêcher le vote.

EMPÊCHER LE DEBAT PARLEMENTAIRE « À TOUT PRIX » : L’ARTIFICE DE L’ARTICLE 40

L’obstruction initialement écartée, la majorité opte pour l’invocation de l’article 40 de la Constitution. Ce dernier déclare irrecevables les propositions de loi qui créent ou aggravent une dépense publique (pour rappel, les « propositions de loi » sont déposés par les députés tandis que les « projets de loi » sont déposés par le gouvernement). Problème pour la majorité : la personne compétente pour se prononcer sur la recevabilité d’une proposition de loi au nom de l’article 40 est le président de la commission des finances, soit le député France insoumise Éric Coquerel.

La réforme des retraites adoptée par 49-3 a fixé l’âge légal de départ à la retraite à 64 ans. Ainsi, l’abrogation de cette mesure et le retour à la retraite à 62 ans proposé par le groupe LIOT entraînerait effectivement une augmentation des charges publiques. Cependant, comme l’a rappelé dans sa réponse à la majorité le président de la commission des finances, l’Assemblée nationale fait traditionnellement de l’article 40 une « lecture souple et favorable à l’initiative parlementaire ». Interdire le dépôt de propositions de loi aggravant la dépense publique limiterait considérablement le droit d’initiative parlementaire des députés. C’est pourquoi, « une convention parlementaire établie, constante et partagée par les deux assemblées » tolère ces propositions de loi à condition qu’elles soient accompagnées d’une proposition de compensation financière, ce que respectait la PPL LIOT en prévoyant une taxe sur le tabac.

Faisant fi de la pratique parlementaire, la majorité défend une application stricte de la loi constitutionnelle. Avec cette interprétation, l’article 40 pourrait être utilisé pour empêcher les parlementaires de déposer tout texte entraînant un quelconque coût pour l’État, privant les députés de toute initiative de réforme. Suivant une telle interprétation, depuis le début de la législature, six propositions de loi déposées et adoptées par la majorité parlementaire auraient dû être déclarées irrecevables. Renaissance aurait donc, par six fois, violé la Constitution qu’ils prétendent défendre.

« UN AMENDEMENT IRRECEVABLE » : LES MENSONGES DE LA MACRONIE

Bloquée par le refus d’Éric Coquerel, la majorité a dû trouver une autre parade. Si le président de la commission des finances est compétent pour examiner la recevabilité financière des propositions de loi, en matière d’amendement la décision finale revient à la présidente de l’Assemblée : Yaël Braun-Pivet (Renaissance). Un temps réticente à utiliser l’article 40 et non convaincue de la légalité de la démarche, la président de l’Assemblée finit par rentrer dans le rang. Les pions sont en place, le plan de la majorité s’échafaude…

Toute proposition de loi, avant son examen devant l’Assemblée en séance plénière, passe devant une commission – un groupe composé d’un certain nombre de députés suivant les règles de la proportionnelle. Le passage de la PPL LIOT devant la commission des affaires sociales avait lieu le mercredi 31 mai. Objectif du gouvernement : en supprimer l’article 1er abrogeant le recul de deux ans de l’âge légal de départ à la retraite. De cette manière, les oppositions n’auraient d’autres choix que de réintroduire l’article 1er par amendement lors de la séance plénière du 8 juin. Un amendement qui serait déclaré irrecevable par Yaël Braun-Pivet sur le fondement de l’article 40. Premier coup réussi ce mercredi pour la majorité, qui est parvenue à amputer le texte de son article 1er. Si un vote majoritaire est difficile à obtenir à l’Assemblée en raison des divisions au sein de la droite, il était plus aisé de l’atteindre en commission restreinte.

Ce 8 juin, la majorité se prépare donc à enterrer la mesure sous le coup de l’article 40, répétant à qui veut l’entendre que l’amendement qui chercherait à rétablir l’article 1er serait irrecevable et inconstitutionnel. Qu’en est-il ? Il convient ici de s’attarder sur les règles d’irrecevabilité des amendements. Comme l’explique en détail le juriste François Malaussena : « Lorsqu’il est question de juger si un amendement crée une charge financière, l’autorité qui juge, qu’il s’agisse du président de la commission des finances ou de la présidente de l’Assemblée nationale, doit toujours se demander “une charge par rapport à quoi ?”, c’est ce que l’on appelle la base de référence. » Lors du dépôt d’une proposition de loi, la réponse est non équivoque : la charge ne peut être évaluée qu’à l’aune du droit en vigueur. Un amendement ouvre en revanche à davantage de possibilités. La référence doit-elle être la loi actuellement en vigueur, le texte initialement déposé, ou le texte tel que modifié par la commission ? La jurisprudence constante et adoubée par les rapports de fin de mandat des deux derniers présidents de la commission des finances de l’Assemblée, est de choisir la « base de référence la plus favorable à l’initiative parlementaire ». En l’espèce, la référence la plus favorable serait la proposition de loi initialement déposée par le groupe LIOT.

D’après un rapport d’Éric Woerth– ex-président de la commission des finances – cité ci-haut, une disposition de la proposition de loi initialement déposée peut effectivement servir de base de référence, à condition qu’elle n’ait pas été jugée irrecevable par le président de la commission des finances. Or Éric Coquerel a déclaré l’article 1^er du texte LIOT recevable. Le respect des règles parlementaires impose donc de choisir cet article comme base de référence. Résultat : l’amendement visant à le rétablir ne crée pas de charge.

LA MAJORITE AU-DESSUS DES LOIS ?

Si la majorité poursuit son plan, Yaël Braun-Pivet s’apprête donc à violer les règles parlementaires. Premièrement, l’interprétation de l’article 40 de la Constitution que fait son camp politique est manifestement contraire à une pratique parlementaire assise et répétée, voulant que les propositions de loi créant des charges soient admises dès lors qu’elles prévoient une compensation. Une règle confirmée par la pratique des députés LREM eux-mêmes, qui, depuis juin 2022, ont proposé et adopté à six reprises des propositions de loi à l’origine d’une charge publique. Ensuite, selon les règles exposées dans les rapports des anciens présidents de la commission des finances, qui servent de guide d’application de la règle, l’amendement prévu par l’opposition est recevable.

Que faire si la majorité bafoue les règles ? Il n’existe aucun recours. Nulle disposition ne prévoit la saisine du Conseil constitutionnel dans cette situation, et celui-ci s’est plusieurs fois déclaré incompétent pour juger de l’application du règlement de l’Assemblée. Dénonçant un danger méconnu de la V^e République, François Malaussena note que l’application du règlement de l’Assemblée nationale « a comme seul arbitre la présidente et le bureau de l’Assemblée, qui sont par nature juges et parties, puisque contrôlés par la majorité parlementaire. Il en est de même s’agissant du Sénat. »

LE DROIT D’AMENDEMENT SOUMIS À L’ARBITRAIRE DU POUVOIR

Mais les libertés prises avec le droit ne s’arrêtent pas là. Lors de la séance en commission du mercredi 31 mai, après que les députés Renaissance et LR aient voté la suppression de l’article 1^er de la proposition de loi, les membres de l’opposition tentent de jouer la montre. Si le texte n’est pas examiné dans sa totalité avant la fin de la séance, il sera présenté le 8 juin à l’Assemblée plénière dans sa version originale – donc avec l’article 1^er. Les oppositions tentent l’obstruction et déposent alors de nombreux sous-amendements afin d’allonger les débats. De manière inédite, la présidente de la commission Fadila Khattabi (LREM) refuse d’examiner les sous-amendements en faisant valoir l’article 41 du règlement de l’Assemblée nationale, qui dispose simplement : « Le président de chaque commission organise les travaux de celle‑ci. Son bureau a tous pouvoirs pour régler les délibérations. » Elle argue ainsi que son pouvoir d’organisation des séances comprend le droit de refuser l’examen des sous-amendements déposés par les députés.

Dans la presse, pour justifier sa décision, la présidente de la commission s’appuie sur ce qu’elle nomme à tort « un précédent », car il s’agit en fait d’une tout autre affaire. En mars de cette année, la présidente LR de la commission des affaires sociales au Sénat avait déclaré 4 000 sous-amendements déposés par la gauche irrecevables. À l’inverse du règlement de l’Assemblée nationale, le règlement du Sénat donne à la présidence le pouvoir de juger de la recevabilité ou non des amendements et définit les conditions de recevabilité.

Alors que la décision prise au Sénat en mars dernier a déclaré les sous-amendements irrecevables, la décision de Fadila Khattabi est un refus pur, simple et sans motif légal, d’examen des sous-amendements. Le député PS Arthur Delaporte l’interpelle : « Rendez-vous compte du précédent que vous créez en autorisant n’importe quel président de commission ou même de séance, il y en a deux issus du Rassemblement national je vous le rappelle, de refuser d’examiner des amendements selon leur bon vouloir en dehors de toute règle, de tout cadre. » Face au tôlé provoqué parmi les députés, la présidente convoque son bureau qui confirme sa décision sans davantage de justifications. Sur le fondement de leurs compétences respectives d’organisation et de règlement des délibérations, la présidente de la commission et son bureau se sont donc octroyés le droit sans conditions de refuser des sous-amendements. Un précédent dangereux. N’assiste-t-on pas à une violation du droit d’amendement des parlementaires protégé par l’article 44 de la Constitution ? Ici encore, pas de recours possible. Les amendements récemment déposés par la majorité à des fins d’obstruction laissent planer le doute sur leur stratégie de ce jeudi.

8 JUIN, LE DÉBUT DE LA FIN ?

Obstruction lors des niches parlementaires, dévoiement de l’article 40 de la Constitution, violation de la jurisprudence parlementaire, octroi aux présidents de séance d’un pouvoir non encadré de refus des amendements… Ces pratiques n’ont rien d’anodin.

Avec la violente répression des mouvements sociaux et le déni des violences policières, les accusations de terrorisme brandies aux opposants politiques, la violation massive des droits fondamentaux à Mayotte, ou encore ses attaques contre la Ligue des droits de l’Homme, le gouvernement s’était déjà illustré par une fuite en avant dans la violation des principes de l’État de droit. Le contournement du débat législatif par tous les moyens, au mépris de la Constitution et des règles parlementaires, accélère cette dérive illibérale. Car si ces manigances dans les couloirs et les chambres du pouvoir sont plus difficilement déchiffrables, elles ont des conséquences directes et durables sur le fonctionnement des institutions. Dans leur obstination à refuser la voix populaire d’abord et celle du Parlement ensuite, les précédents ouverts par la majorité présidentielle actent un tournant dans l’histoire des institutions.

Politique

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Comment réveiller la démocratie ?

Aitana Perez

26 octobre 2022

Alors que le gouvernement tente de passer en force son budget à l’aide de l’article 49-3, l’opposition parlementaire a répondu par plusieurs motions de censure, qui « n’avaient a priori aucune chance d’être adoptées ». Face à une telle asymétrie, comment réveiller la démocratie ? C’est notamment le titre d’un ouvrage dirigé par Nicolas Dufrêne, Matthieu Caron et Benjamin Morel, qui donne la parole à des économistes, politologues et journalistes afin de réfléchir, proposer, et étudier les possibilités d’un renouveau démocratique. Entretien réalisé par Aitana Pérez et Albane Le Cabec.

LVSL – Le contexte actuel est marqué par certaines tensions démocratiques : les Français sont de plus en plus nombreux à bouder les urnes mais ils sont aussi de plus en plus nombreux à réinventer les formes de mobilisations – les gilets jaunes ayant constitué une mobilisation exemplaire de ce point de vue – et réclamer plus de démocratie – avec la proposition du RIC par exemple. Avec ce livre, souhaitiez-vous éclairer le débat, nourrir les aspirations des Français de revendications concrètes ?

Nicolas Dufrêne – La démocratie est fragilisée par l’abstention et la montée des vieux démons – l’extrême droite et ce que Léon Poliakov appelait la causalité diabolique, c’est-à-dire le fait de désigner des boucs émissaires. Elle est fragilisée également par l’absence de tuyaux qui permettraient un contrôle citoyen de la politique ou une participation directe. En conséquence, les citoyens perdent le contact démocratique et l’envie de s’intéresser à la démocratie. Or, il n’y a pas de République sans républicains. Lorsque ceux-ci s’en détournent, elle ne peut qu’être dégradée. Avec cet ouvrage, nous voulions proposer aux citoyens des débouchés concrets à cette crise démocratique sans verser dans une prise de position excessive car nous ne vivons pas en dictature.

Matthieu Caron – Le débat public est extrêmement dégradé. D’une part, ce qu’on appelle la démocratie juridique va très bien : nous vivons dans un grand État de droit, même si certaines libertés publiques ont pu être fragilisées ces dernières années. Mais d’autre part, la démocratie politique est très fatiguée à cause de l’arrivée des chaines d’information en continue et des réseaux sociaux, qui ont participé à appauvrir le débat public. Au contraire, ces technologies favorisent les fake news, l’ère du complotisme et le tout-émotionnel. Nous avons voulu sortir du tout-émotionnel pour prendre de la hauteur. En formulant des solutions concrètes, nous espérons revenir à des postures saines et sortir des clivages idéologiques stériles.

Benjamin Morel – Je rajouterais que la crise de la démocratie est à la fois structurelle et conjoncturelle. Malgré des différences sociales et des systèmes politiques distincts, toutes les grandes démocraties occidentales vont mal ; les dernières élections en Suède nous montrent que même le modèle scandinave – sur lequel on s’est extasié pendant longtemps – est lui aussi entré en crise.

Le sentiment général de beaucoup de gens est qu’ils n’ont pas la capacité d’agir sur les grandes décisions et, qu’en retour, le politique ne peut rien non plus. Devant cette situation sans issue, les citoyens ont généralement deux réactions. D’abord le repli sur soi et l’abstention ; les citoyens pensent que si le politique ne peut rien pour eux, alors la seule solution est de protéger sa petite tribu. Cette réaction est amplifiée par la croyance selon laquelle les problèmes économiques et sociaux d’aujourd’hui seraient trop complexes et que seul un régime technocratique est de taille face aux enjeux de nos sociétés. La deuxième réaction possible est le désir de « faire péter le système ». Mais sans désir de changer les institutions politiques, ces citoyens désœuvrés se tournent vers celui ou celle qui se présente comme un Bonaparte, promettant de faire tomber à lui seul le système. Carl Schmitt, en bon critique de la démocratie, expliquait très bien ce mécanisme : un homme qui incarnerait cette capacité à agir sur le réel aurait toujours un avantage en cas de crise du politique.

Proposer des solutions concrètes permet justement d’éviter cette disjonction funeste. Mais ne soyons pas dupes, si les institutions sont un outil pour sortir de la crise, elles ne font pas de bonnes thématiques de campagne. Ces thématiques ne convainquent pas encore dans le champ électoral. C’est pourquoi nous cherchons davantage à réengager les citoyens avec ces propositions.

LVSL – Depuis 2017, et l’élection d’Emmanuel Macron, la volonté de l’exécutif de légiférer toujours plus efficacement et rapidement, notamment par un recours accru aux ordonnances, a accentué les craintes relatives à un affaiblissement du Parlement, qui serait dessaisi de sa fonction législative. Comment revaloriser le rôle du Parlement et des parlementaires ?

B. M. – La soumission politique du Parlement français est son principal problème. Son mode de scrutin, mais aussi sa faible autonomie d’expertise est en cause. Le manque de moyen du Parlement est criant : le coût d’un collaborateur en France est trois fois moins élevé en France qu’en Allemagne ; de sept par rapport aux États-Unis – ce qui les empêche de construire un contre-projet.

Toutefois les ressources ne sont pas seulement en jeu concernant le travail parlementaire. On donne aux parlementaires une tâche impossible : palier par l’abondance de lois, des problèmes qui ne relèvent justement pas de la rédaction de la loi. Pour comprendre l’enjeu des ressources, il suffit de considérer le problème de la sécurité publique : celui-ci ne peut être réglé qu’avec plus d’argent, de policiers, de juges, de coûts de force diplomatique avec les pays exportateurs de drogue, mais non en passant de nouvelles lois. Le problème de la sécurité publique n’est pas législatif, les lois qui sont passées pour le résoudre servent essentiellement à satisfaire un électorat.

C’est de cette façon qu’on alimente le phénomène communément appelé « inflation législative ». Or cela participe à délégitimer l’action du Parlement et favorise l’arbitraire, car ces lois ambiguës sont ensuite interprétées par des juges dont le pouvoir est de fait étendu, alors qu’ils ne sont pas élus par le peuple.

M. C. – Guy Carcassonne disait que « ce qu’il manque au Parlement, ce ne sont pas des droits mais des parlementaires pour les exercer ». Le Parlement a de nombreux pouvoirs, mais les parlementaires ne les exercent pas de crainte notamment de la dissolution. Et il faut dire que le Président porte peu d’estime au travail des parlementaires. Si l’on peut légiférer à coups de 49-3 pour résoudre une crise, il n’est pas acceptable ni légitime d’utiliser cet instrument pour réformer le marché du travail ou les retraites.

Il faudrait que le Président entre dans une logique de co-construction avec le Parlement en évitant d’avoir recours à ce type d’instrument lorsqu’il rencontre une opposition ou en acceptant les propositions du Parlement. Renforcer les rôles du Parlement ne nécessite pas de réformer la constitution comme on l’entend souvent. Commençons par respecter et valoriser le Parlement par une autre pratique politique de la Constitution.

LVSL – Les événements politiques de ces dernières années ont montré que les Français aspirent à plus de démocratie participative et directe. Vous alertez également sur les risques de « consultation washing », sorte d’ersatz de la démocratie participative. Qu’est-ce que la démocratie participative et directe et qu’est-ce qu’elle n’est pas ?

B. M. – Tout d’abord j’aimerais définir ces deux concepts, souvent utilisés de manière interchangeable alors qu’ils ne renvoient pas exactement aux mêmes revendications. La démocratie participative c’est chercher à consulter les citoyens, à les intégrer dans le processus de décision, en soit en consultant les citoyens qui veulent entrer en dialogue, grâce à des consultations citoyennes ou le droit d’amendement, soit en recourant au tirage au sort par exemple.

La démocratie directe consiste plutôt à ne pas déléguer la formulation de la volonté générale aux représentants et s’ancre dans les traditions rousseauistes et celles des Montagnards. Elle repose sur l’idée que les représentants ne peuvent pas connaître la volonté générale, ils peuvent seulement la deviner ; c’est pourquoi il faut des outils d’expression directe pour que les citoyens puissent corriger leurs représentants lorsqu’ils ont mal interprété leur volonté.

Notre ouvrage étudie les façons de faire de la démocratie participative et directe, en étudiant les avantages et les inconvénients de chacune d’entre elles et en formulant des propositions concrètes qui permettent d’éviter leurs écueils. Par exemple, les consultations citoyennes ne permettent d’inclure qu’un échantillon restreint de la population, peu représentatif de son ensemble, puisqu’y participeront ceux qui sont déjà politisés. C’est pourquoi le modèle a ses limites et peut être caricaturé à la façon des conventions citoyennes organisées par Macron pendant son premier mandat. De l’autre côté, le tirage au sort permet un meilleur brassage de la population mais il faut bien avoir en tête que les citoyens non-politisés se politiseront auprès d’experts, ce qui suppose qu’un cadre de formation des citoyens et de délibération soit pensé pour favoriser l’expression citoyenne la plus éclairée possible.

Mais je tiens à dissiper d’entrée de jeu des peurs infondées. Nous craignons souvent que le peuple choisisse mal, qu’il soit populiste. Or les nombreuses expérimentations de démocratie directe dans certains États américains, ou certains de nos voisins européens, montrent que non seulement ces initiatives sont techniquement et juridiquement possibles à mettre en place, mais aussi que l’avortement n’a jamais été interdit ni la peine de mort rétablie par référendum. La raison en est que les citoyens s’informent et se politisent lorsqu’ils sont consultés. L’exemple du référendum de 2005 est assez significatif, il n’aurait pas constitué un aussi grand traumatisme démocratique si les citoyens ne s’étaient pas instruits dans le but de formuler un choix éclairé : les gens ont lu et écouté les politiques et les universitaires pour préparer leur vote. Il faut se souvenir que l’école forme à la politique mais que la politique forme le citoyen, faisons donc confiance aux citoyens.

N. D. – Il faut des instruments plus fréquents de consultation des citoyens par l’usage des référendums d’initiative populaire, et assurer les conditions d’une expression populaire informée en communiquant suffisamment pour impliquer les citoyens autrement que de façon ponctuelle, et/ou sous l’initiative des politiques.

La proposition d’amendement citoyen de Beverley Toudic va dans ce sens, car ce droit permettrait à des citoyens de proposer un amendement et, s’ils obtiennent plus de 100 000 soutiens, ils verraient leur texte étudié par l’Assemblée nationale et participeraient de fait au processus législatif.

Cette proposition aurait une vertu démocratique majeure : il serait difficile pour la majorité de traiter sous la jambe un amendement issu directement de l’expression populaire.

Pour revenir à la question du « consultation washing », il n’y a rien de pire pour la démocratie que de faire semblant d’associer des citoyens à une décision sans que cela ne se reflète dans les faits, comme nous l’avons vu avec la Convention citoyenne pour le climat. Cela a pour effet de tenir la parole des citoyens – la seule légitime pourtant – comme suspecte, ou peu légitime tant qu’elle n’est pas corrigée par celle des experts. En 2005, le peuple a refusé un projet de traité par référendum et ce choix n’a pas été respecté. Les gouvernants peuvent penser que le peuple s’est trompé, mais ils ne peuvent pas bafouer son choix. Lorsque le peuple est consulté, les politiques doivent respecter leur expression, peu importe le choix des citoyens, au risque de dévaluer leur parole et de renforcer le sentiment que « ceux d’en haut » méprisent la parole populaire

M. C. – Face à l’effondrement culturel que nos sociétés connaissent, le réengagement politique des citoyens est crucial. Pour cela, il ne suffit pas de légiférer et de changer les règles du jeu institutionnel, il faut aussi accompagner les citoyens tout au long de leur vie pour leur donner le bagage culturel nécessaire la participation.

Notre ouvrage formule plusieurs propositions parmi lesquelles la formation citoyenne tout au long de la vie afin de sensibiliser à l’écologie, l’entrée de la philosophie beaucoup plus tôt dans la formation scolaire, ou encore l’enseignement de l’économie à l’école pour que les citoyens comprennent les mécanismes de base de ce domaine.

LVSL – L’éveil de la démocratie suppose non seulement de renouveler les structures démocratiques existantes mais aussi d’étendre la démocratie à des domaines qui ne sont aujourd’hui régulés par aucun principe démocratique – l’entreprise, le marché de l’emploi, la politique monétaire… Sans cette dimension de démocratisation de l’économie, le réveil démocratique est-il compromis ?

M. C. – Plus j’avance, plus je pense que les grandes réponses démocratiques sont du côté de l’économique, du social et de l’environnemental. L’entreprise est par exemple un impensé démocratique. En France, nous sommes enfermés dans une vision caricaturale de l’entreprise entre ceux qui la résument à un lieu du profit, et ceux qui la réduisent à un lieu d’antagonisme de classes. L’entreprise mérite plus que cela : elle est un lieu de création des richesses humaines, de socialisation et d’innovation. La transformation économique et sociale n’adviendra pas sans elle. Or il faut construire les conditions pour qu’elle favorise l’« altercroissance », imaginer les conditions de l’avènement d’une « écolo-démocratie ».

N. D. – On a tendance à penser les questions du pouvoir et de la démocratie en termes d’institutions politiques. En réalité, ces questions dépassent ce cadre institutionnel. Les questions relatives aux médias, à la finance ou à la monnaie sont également cruciales pour la vie démocratique et pour l’expression de la population. On ne peut pas avoir une démocratie qui s’arrête aux portes de l’entreprise et du fonctionnement du marché. Cela résulte d’un choix idéologique qui n’a rien de naturel ou d’inaltérable, même si un certain nombre de pratiques ultralibérales, comme le dogme de la libre concurrence, ont été constitutionnalisés par les traités européens. De la même manière, les autorités administratives indépendantes ou les institutions indépendantes comme la BCE posent un problème démocratique majeur : leur indépendance du pouvoir politique est un moyen de soustraire leur action au jugement collectif et démocratique. Il y a ainsi une série d’institutions et de pouvoirs qui pourraient être élus. À titre d’exemple, on peut penser à l’ancien fonctionnement de la Sécurité sociale. Si on ne démocratise pas ces institutions, on court le risque qu’elles deviennent impuissantes. En effet, ces institutions indépendantes n’ont par définition pas la « légitimité » d’opérer par elles-mêmes des changements majeurs, car ces derniers ne peuvent venir que d’une décision politique. Par conséquent, leur indépendance conduit à une forme d’immobilisme. En outre, ceci génère un jeu malsain entre les différents pouvoirs : le gouvernement se déresponsabilise en affirmant que telle ou tell politique (par exemple la politique monétaire de la BCE) ne relève pas de son domaine tandis que les institutions indépendantes se déresponsabilisent également en disant qu’elles se limitent à respecter son mandat.

Nous sommes donc face à une déresponsabilisation croissante du pouvoir, que nous souhaitons combattre par le récit des biens communs, qui supposent une gouvernance commune entre l’Etat et le corps social de toute une série de fonctions fondamentales : la sécurité sociale, la politique monétaire (nos ancêtres du CNR voulaient ainsi établir un « parlement du crédit et de la monnaie »), les règles relatives au chômage ou à la retraite. Il n’y a aucune raison pour que ces biens communs échappent au regard de la collectivité. Au lieu de fossiliser l’État social par un recours excessif à des normes et à des institutions indépendantes, nous devons réintroduire la pratique et l’idée du dialogue permanent.

B. M. – La démocratie est confrontée à trois crises distinctes. D’abord, la crise de la représentativité, qui est ressentie en France et dans le monde entier. Ensuite, nous connaissons une crise du débat public : la campagne présidentielle, tout comme les élections départementales, régionales et municipales, n’ont pas été couvertes, noyées dans les informations sur la guerre en Ukraine ou l’épidémie de Covid. Tout ceci est la conséquence d’une certaine façon de prioriser l’information. Les réseaux sociaux favorisent un système d’information en silos où prospèrent les fake news, par lequel les points de vue se confrontent et dont peut surgir une forme de vérité qui est entrainée par une dialectique du débat.

Le troisième aspect de la crise de la démocratie est l’impuissance politique. L’élément central de l’action politique reste l’économie : reprendre le contrôle de la sphère économique est un impératif démocratique. En ce sens, la réimplication du peuple dans l’appareil économique est nécessaire. Mais il y a aussi le rôle de l’État. Au début de la crise des gilets jaunes, on ne parlait pas de RIC. Le sujet initial du mouvement concernait le fait de remplir son frigo pour nourrir ses enfants, et de faire en sorte que l’État en prenne sa part de responsabilité. Mais l’État s’est dit incapable de le faire. Le RIC n’est donc pas à l’origine des gilets jaunes, mais c’est le moyen que les gens ont trouvé pour forcer l’instrument de souveraineté qu’est l’État à mener une politique économique qui semble légitime car nécessaire. En pleine crise du Covid, les gens disaient que l’État était en incapacité d’agir. Or, les enquêtes montrent que les Français croient que le niveau d’intervention adéquat n’est pas international ou local mais national. L’État reste ainsi l’instrument dans lequel se projette le peuple pour agir sur lui-même et son destin. Si jamais on ne donne pas les moyens d’agir à l’État, les citoyens feront soit le choix du renversement du système en votant Le Pen, soit le choix de la désaffection et de l’abstention politique.

LVSL – Certaines institutions françaises ont perdu les principes démocratiques qui guidaient leur organisation. Comme vous le rappelez, les assurés votaient pour élire les administrateurs de la Sécurité sociale jusqu’en 1962. Alors que le gouvernement semble aujourd’hui prêt à mettre en œuvre une réforme des retraites largement rejetée par les Français, quel rapport de force permettrait le retour de ce modèle démocratique de la Sécurité sociale ?

B. M. – Lors du premier quinquennat Macron, la question du pouvoir des partenaires sociaux s’est posée. Macron a pu recevoir les syndicats, mais uniquement pour faire de la pédagogie et les consulter de manière fictive puisque les projets de loi étaient déjà écrits et n’avaient pas vocation à évoluer. Il s’agit d’un Président totalement omnipotent en ce sens, avec une majorité pléthorique à ses ordres, qui est d’ailleurs peu représentative de la population. Les députés LREM-MODEM au premier tour représentaient 30% des votants, soient 17% des inscrits. Les contrepouvoirs au sein des institutions démocratiques sont ainsi totalement neutralisés. Macron peut faire la réforme des retraites grâce au 49-3 ; pourquoi dialoguerait-il alors ? Le peuple a perdu la possibilité de s’opposer à ses représentants : pour mettre en place le référendum d’initiative partagée, un nombre très élevé de signatures est nécessaire, et les deux chambres doivent refuser d’examiner le texte pour qu’il y ait référendum. Un changement de perspective est nécessaire pour intégrer les citoyens dans les institutions.

M. C. – Les gens ont compris qu’une réforme des retraites est nécessaire, mais ils ne veulent pas entendre qu’il n’y a qu’une seule solution possible : celle de travailler plus longtemps. Ils savent bien qu’un changement peut advenir en agissant sur bien d’autres facteurs – la durée des cotisations, la pénibilité, le travail à temps partiel ou le plafonnement des pensions notamment. L’enjeu aujourd’hui est de créer des nouveaux corps intermédiaires et de nouveaux contrepouvoirs pour penser ces réformes de manière sereine. Les syndicats sont de moins en moins légitimes aux yeux des Français car ils s’enferment trop souvent dans une logique de conflictualité. Les nouveaux corps intermédiaires pourraient ressembler à la Convention citoyenne pour le climat qu’on aurait dû respecter. Ce modèle mériterait d’ailleurs probablement d’être utilisé pour la réforme des retraites.

Politique

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Législatives 2022 : un regain d’intérêt pour le Parlement ?

14 mai 2022

La formation d’une alliance historique de la gauche française et son objectif d’obtenir une majorité à l’Assemblée nationale redonnent un caractère central aux élections législatives.Cependant, peut-on véritablement parler d’un regain d’intérêt pour le Parlement en France ? L’érosion régulière de la mobilisation électorale depuis le début de la Vᵉ République, passant d’environ 80 % dans les années 1970 à presque 40 %, souligne le peu d’intérêt pour cette institution. Par Julien Robin, Université de Montréal.

Une mobilisation politique et médiatique

D’un point de vue politique et médiatique, l’élection présidentielle une fois terminée, c’est vers les élections législatives que se porte toute l’attention. Dès le soir du second tour de l’élection présidentielle, les perdants de cette course ont appelé à se tourner vers ce qu’ils appellent le « troisième tour ».

La campagne des législatives ouvre une nouvelle séquence politique. A gauche, l’enjeu est de créer une véritable union pour une majorité parlementaire.

Les tractations entre la France insoumise, le PCF, EELV et le PS rythment quotidiennement l’actualité entre les accords programmatiques et les fractures idéologiques.

Pour La République en Marche (renommée « Renaissance »), l’enjeu est de transformer l’essai de la présidentielle en remportant une majorité à l’Assemblée nationale. Alors que les premières projections donnent une course serrée entre la macronie et la gauche unie, Emmanuel Macron s’investit même personnellement dans chaque investiture des législatives de juin prochain. Pour le parti présidentiel et ses alliés aussi, la logique de l’union a pris le pas, non sans difficultés sur la répartition des candidatures, en formant la bannière « Ensemble » pour la majorité présidentielle.

Un regain d’intérêt pour les élections législatives ?

Sans nul doute, une fois élu, un président de la République a besoin d’une majorité au Parlement, a minima à l’Assemblée nationale, pour transformer son programme électoral en action législative.

Même si la Constitution de 1958 dispose que le gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation » (art. 20 C) et que le « Premier ministre dirige l’action du Gouvernement » (art. 21 C), n’oublions pas que lorsque « le gouvernement est subordonné au président de la République, il lui cède, volontiers ou non, son pouvoir de déterminer la politique de la Nation » comme le rappelait le constitutionnaliste Guy Carcassonne. En résumé, hors cas de cohabitation, le chef du gouvernement n’est que le « chef d’orchestre » jouant la partition rédigée par le président de la République.

Mais les électeurs s’investissent-ils dans le scrutin des législatives ? Si l’on en croit les chiffres de l’abstention, pas tellement. Depuis 1993, le taux d’abstention ne fait que s’accroître entre chaque élection législative et dépasse même les 50 % en 2017.

Un Parlement marginalisé dans la structure institutionnelle

Une analyse des institutions de la V^e République peut expliquer ce désintérêt du Parlement. Il n’aura échappé à personne que la V^e République se structure par un parlementarisme rationalisé, c’est-à-dire l’ensemble des dispositions définies par la Constitution de 1958 ayant pour but d’encadrer les pouvoirs du Parlement afin d’accroître les capacités d’action du gouvernement.

Concrètement, une définition restrictive du domaine de la loi (c’est-à-dire que le constituant a listé précisément les domaines dans lequel le Parlement peut légiférer, le reste relevant directement du pouvoir réglementaire du gouvernement, art. 34 C et 37 C) ; le vote bloqué (le gouvernement soumet à un vote unique tous les amendements qu’il a sélectionnés, art. 44.3 C) ; adoption d’une loi sans passer devant le Parlement, sous couvert de l’engagement de responsabilité gouvernementale, sauf en cas de motion de censure (le célèbre article 49 alinéa 3 de la Constitution).

Image montrant la Constitution française avec le sceau de la République Française — Le rôle du Parlement est défini par la Constitution. Wikicommons, CC BY

En 1958, un nouvel acteur encadre aussi le travail parlementaire, le Conseil constitutionnel, chargé notamment du contrôle de constitutionnalité des lois (art. 61 al. 2 C) est qualifié de « canon braqué vers le Parlement » selon l’expression du professeur Charles Eisenmann.

L’autonomie parlementaire est également touchée par le contrôle des règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat (art. 61 al 1 C). Dès lors, les assemblées sont passées du statut de « souverain assuré de l’immunité de juridiction à celle de justiciables » en jugeait le politiste Léo Hamon en 1959.

En définitive, le Parlement français a connu un abaissement de son rôle à partir de 1958. La logique présidentielle s’est également renforcée avec l’élection au suffrage direct du président de la République lui octroyant une forte légitimité ; mais aussi par l’inversion du calendrier électoral en 2000, où l’élection présidentielle précède les élections législatives, maximisant au président élu ses chances d’obtenir une majorité parlementaire.

Le Parlement, un « angle mort » de la science politique française

Les études parlementaires sont un champ réunissant principalement trois disciplines centrales (l’histoire, le droit et la science politique). Parmi ces disciplines, la science politique s’est longtemps détournée de l’étude des assemblées parlementaires et de leurs élus comme le soulignaient Olivier Rozenberg et Eric Kerrouche. Les deux politistes français constatent « le réel désinvestissement de la science politique française vis-à-vis de cet objet » à partir des années 1980.

Olivier Nay, spécialiste de la sociologie des institutions, donnait plusieurs raisons à ce délaissement du champ de recherche : les assemblées législatives françaises ont fait face à la transformation des échanges dans l’espace public entre la décentralisation (création d’assemblées locales), la construction européenne (création d’un parlement supranational) et le tournant néolibéral multipliant les acteurs de délibération et de décision.

Dès lors, l’éloignement de la science politique française a laissé l’étude de ce champ au droit (constitutionnel). Bien que la discipline étudie les relations entre les différents pouvoirs et institutions, elle n’a pas repris le fer de lance des études parlementaires françaises et s’est bornée à décrire les pouvoirs du Parlement.

Il y a une autre explication propre à la discipline de la science politique française. Son tournant sociologique des années 1970-1980 a installé « une plus grande méfiance à l’égard des explications traditionnelles, juridiques ou philosophiques, qui portent une attention soutenue aux institutions formelles et aux projets normatifs qui les légitimes » explique O. Nay. Epistémologiquement, cette tradition française accorde une place importante aux travaux empiriques et s’intéresse aux acteurs. Méthodologiquement, les chercheurs privilégient les approches qualitatives avec des entretiens semi-directif, à la description biographique des acteurs et aux observations de terrain.

Cette tradition française diverge des legislatives studies anglo-saxonnes (congressional studies aux États-Unis) s’inspirant d’analyses néo-institutionnalistes ou de la théorie du choix rationnel ; et ayant recourt aux méthodes d’enquêtes davantage quantitatives. Cela n’a pas pour autant empêché d’avoir quelques ouvrages aux approches comportementales dans les années 1980 ou rationnelles dans les années 1990 sur le Parlement français.

Retrouver le parlement

La science politique française renoue son intérêt pour les études parlementaires depuis les années 1990 en diversifiant les niveaux d’analyses : comportement électoral des députés, sociologie des élus, genre, conception de la représentation, efficacité des législatures.

Finalement, le Parlement demeure central dans notre société politique. D’un côté, le Parlement constitue un instrument de contrôle du pouvoir exécutif et de tribune pour les opposants. Le dernier quinquennat d’Emmanuel Macron le montre bien : l’affaire Benalla a été la raison du blocage de la réforme constitutionnelle à l’été 2018 et le Sénat s’est montré actif avec ses commissions d’enquête (affaire Benalla et affaire McKinsey). De l’autre, il reste un objet d’analyse produisant des masses de données exploitables pour les chercheurs. Il est alors fort probable que les études parlementaires augmenteront dans les années à venir dans la science politique française.

Côté électeurs, la perspective d’un « troisième tour » de l’élection présidentielle articulée à la tripartition de la vie politique française et à l’union de la gauche suscitera peut-être un regain d’intérêt pour le Parlement. Réponse les 12 et 19 juin prochain.

Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.

Politique

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La crise sanitaire va-t-elle enterrer la démocratie ?

https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Emmanuel_Macron_(32605283887).jpg — © Jacques Paquier

Julien Robin

16 décembre 2020

Au-delà des difficultés économiques et sociales liées à la pandémie de la Covid-19, la crise sanitaire vient renforcer le malaise parlementaire et démocratique, alimenté par une pratique toujours plus verticale du pouvoir. L’annonce martiale du Président de la République déclarant la guerre à un ennemi invisible et la politique de gestion de « crises » ouvrent un boulevard pour renvoyer l’élaboration démocratique de la décision publique au second plan. Justifié par une situation d’urgence, le pouvoir macroniste a choisi de raviver le « gouvernement des experts ». Décider vite et décider bien, plutôt que de s’encombrer des lourdeurs et ralentissements démocratiques, telle semble être la doctrine défendue au sommet de l’État. Mais à quel prix, selon quelles garanties d’efficacité et avec quels garde-fous ?

Un centre de décision opaque, entre gouvernement des experts et hyperprésidence

La mise en place d’un conseil scientifique dans la lutte contre la Covid-19, dès le 11 mars, pose question, notamment en matière d’organisation d’expertise en santé. La légitimité d’un tel conseil se heurte, d’une part, à l’absence initiale de base légale de son fonctionnement [1], doublée d’une absence d’évaluation par les pairs ainsi que de contrôle sur les nominations et, d’autre part, à la préexistence d’organes spécialisés en matière de gestion de la santé publique (Santé Publique France, Haute Autorité de santé, Haut conseil de la santé publique, Agence du médicament et 18 Agence régionales de santé). Ces derniers ont pourtant des fonctions similaires et complémentaires : production de données statistiques (Santé Publique France), acteurs opérationnels (ARS) ou encore aide à la décision (HAS et HCSP). Ce dernier, précisément, est composé de 80 experts (bénévoles) en santé et a pour fonction d’apporter l’expertise nécessaire à la gestion des risques sanitaires. Ainsi, le Haut conseil de la santé publique aurait pu être davantage pertinent dans le rôle de conseil scientifique que celui créé ex-nihilo – bénéficiant par la même de son ancienneté et de sa fine connaissance du secteur de la santé.

À ces insuffisances s’ajoute l’absence de rôle clairement identifiable de ce comité d’experts. Tantôt émetteur d’un avis consultatif, détenteur de l’autorité du savoir, ou porteur de la bénédiction médicale, le comité, qui est à l’origine des prises de décision du gouvernement et du Président de la République, se confond entre un organe de conseil et un « aéropage de sages » dans le milieu scientifique. Les experts, par ailleurs, désormais ordonnés à l’impératif opérationnel, pourraient bientôt ressembler à ces députés trop zélés, se rêvant déjà ministres, que le philosophe Alain décrivait ainsi : « C’est qu’envoyés pour contrôler, ils partiront pour gouverner. » Le gouvernement des experts pointe au bout du tunnel, au détriment de l’ambition démocratique qui nous enjoint à limiter sa mainmise.

Enfin, le trouble de la décision publique s’épaissit avec le centre opérationnel de décisions qu’est le Conseil de défense et de sécurité nationale, véritable bras exécutif venant compléter le cerveau scientifique. Depuis le début de la crise sanitaire, le Président de la République réunit presque toutes les semaines cet organe composé de quelques responsables politiques et administratifs [2]. Comme le souligne le juriste, Dominique Rousseau, la réunion d’un Conseil de défense dans la lutte contre une maladie est juridiquement discutable [3]. À l’origine, cette formation apparue sous la IIIème République, a pour objet de coordonner les activités de la défense nationale. Cette tradition s’est poursuivie sous la Vème République et s’est consolidée avec l’adoption du Code de la défense en 2004. En 2009 [4], le champ de ces conseils s’est élargi en matière de sécurité intérieure comme extérieure dont Emmanuel Macron use depuis le début de son mandat (conseil de défense « classique », sanitaire ou encore écologique).

À ceci s’adjoint le caractère restreint et confidentiel des échanges [5], allant à l’encontre la transparence souhaitable en matière de santé publique, ainsi que la convocation régulière d’un tel conseil sur le temps long (40 depuis mars dernier contre 10 en 2015, 32 en 2016 et 42 en 2017). Le recours systémique au conseil de défense témoigne une fois de plus de la présidence « jupitérienne » d’Emmanuel Macron, où s’articulent à présent l’hyperconcentration du pouvoir décisionnel et le contrôle discrétionnaire de la parole gouvernementale. Thibaud Mulier, maître de conférences en droit public, souligne également combien cette transformation progressive du conseil de défense témoigne d’un infléchissement de l’équilibre institutionnel [6] vers la fonction présidentielle. « Au Conseil de défense, c’est moi le patron » affirmait sans équivoque Emmanuel Macron [7].

L’absence du contradictoire comme origine du pouvoir de crise

L’exercice de prise de décisions dans ce contexte sanitaire contrevient à la faculté délibérative de la démocratie. Celle-ci reposant sur la vertu du contradictoire éclairant la réflexion, et sur le possible contrôle des orientations prises par les « sages », garant de la légitimité de la décision et du consentement à la décision publique. Or, ce mépris du débat au nom de l’« efficacité » retranche l’exécutif, pour nombre de citoyens, du côté de l’arbitraire. Désormais, seuls 35% des Français accordent leur confiance au gouvernement dans la lutte contre le coronavirus, contre 55% au mois de mars. Sanction est faite contre cette dérive hyper-régalienne du pouvoir. Au ministre de l’intérieur, Gérald Darmanin, qui affirmait dans les colonnes du Parisien que « le cancer de la société, c’est le non-respect de l’autorité »[8], il conviendrait de rappeler que cette dernière est fonction d’un pacte de confiance et non de subordination.

Même au cœur de l’arène parlementaire, le gouvernement n’a pas hésité à manœuvrer avec les règles du parlementarisme rationnalisé [9] pour la prorogation de l’état d’urgence sanitaire, en dépit du désaccord exprimé et voté par l’opposition. Le gouvernement s’est en effet retrouvé désavoué par l’Assemblée nationale lorsque l’opposition est parvenue à faire adopter un amendement sur la fin anticipée de l’état d’urgence sanitaire, contre son avis et celui du rapporteur du texte. En réaction, Olivier Véran a eu recours à la « réserve de vote » qui permet au gouvernement de repousser à plus tard les votes sur lesquels il a opposé sa réserve. En termes simples : le vote n’est pas comptabilisé. L’Assemblée pourra de nouveau voter quand le gouvernement l’aura décidé – autrement dit, quand les députés de la majorité seront présents dans l’hémicycle, cette fois-ci. Un épisode parlementaire à nouveau symptomatique de la conception de l’équilibre des pouvoirs de la macronie.

Le récit du pouvoir de crise s’inscrit également au cœur de la stratégie de mise à distance du contradictoire. Un récit débuté sur la sémantique martiale de l’allocution présidentielle du 16 mars 2020 voulant imposer une union nationale dans la lutte contre le virus. Or, cette logique est l’instrument de paralysie de toute interrogation : on ne peut s’opposer à la lutte contre le virus. Confortée par le conseil scientifique pour « produire et reproduire la croyance et donc l’ordre »[10], la stratégie narrative se poursuit et entend bâtir la voix d’une seule solution possible, auréolée de la légitimité du rationnel. Pourtant, ce récit du pouvoir présidentiel s’est vite heurté à ses propres incohérences et contradictions, précisément propres à l’absence de délibération réelle : port du masque inutile puis obligatoire, isolement contraint ou assoupli des personnes en EHPAD, politique de tests sans réelle stratégie initiale, absence de mesure d’allègements du confinement pour les personnes atteintes de handicap psychique… La verticalité assumée et l’aristocratie à demi-camouflée – il fallait, dans l’urgence, confier la décision aux meilleurs ! – s’érodent ainsi de l’intérieur et rappelle combien la situation est loin d’être maîtrisée comme l’écrit, à juste titre, Yves Charles Zarka : « Le récit du pouvoir, pour paraphraser Pascal, cache et montre à la fois : il montre le contrôle de la situation, il cache les atermoiements, les erreurs, les décisions absurdes. » [11]

Bien que la notion de démocratie sanitaire se soit développée depuis les années 1980, avec pour objectif la participation citoyenne à l’élaboration des politiques de santé, et se soit accélérée depuis une vingtaine d’année en France avec la Loi Kouchner du 4 mars 2002 [12], la crise du coronavirus a souligné la difficile mise en œuvre de la doctrine et dévoilé la gestion unilatérale des questions de santé. Les instances (associatives, expertes, citoyennes) n’ont pas été mobilisées ni prises en compte, alors même que J.-F. Delfraissy, président du Conseil scientifique, recommandait l’« inclusion et [la] participation de la société à la réponse au Covid-19 »[13]. Une déclaration qui révèle également, en creux, la considération minime accordée par le Président de la République à un Conseil qu’il a cependant lui-même contribué à mettre en place. Stratégie supplémentaire pour recourir à l’argument d’autorité de la voix « scientifique » dans l’espace médiatique, tout en conservant la mainmise sur les orientations adoptées pour faire face à la pandémie.

L’étrange défaite : les élites désavouées

La situation actuelle revêt, enfin, une sensation d’étrange défaite comme le décrivait Marc Bloch. Cette défaite est celle du paternalisme démocratique et sanitaire. Une défaite résultant également d’une défection des élites depuis plusieurs années, entre la perte d’une vision stratégique de l’État et les recettes néolibérales économicistes en matière de santé dont la tarification à l’activité – T2A, en est le résultat et Jean Castex l’architecte. L’action face à la délibération en situation d’urgence est une antienne propre aux tenants d’un pouvoir concentré autour d’une élite éclairée. L’idée négative de la démocratie inefficace et lente en temps de crise n’est pas nouvelle ; comprenons bien que le temps, lors d’une crise, est une denrée rare et sa contraction enferme le débat dans un étau de l’unanimisme autour de la décision présidentielle.

Pourtant, il y a une alternative : le débat, public et transparent. Celui-ci est même vital en temps de crise puisqu’il permet de libérer le conflit qui n’est pas un obstacle à la décision mais qui, au contraire, l’alimente. Spinoza formulait cette vertu en ces termes : « Dans un État démocratique, l’absurde est moins à craindre, car il est presque impossible que la majorité des hommes unis en un tout, si ce tout est considérable, s’accordent en une seule et même absurdité [14]. » Le temps de la délibération n’affaiblit pas la démocratie, mais le surgissement « des discours d’inquiétude et des procédures d’exception qui sacrifient la puissance au pouvoir » comme le retient Michaël Foessel [15].

Enfin, la crise sanitaire soulève des réflexions sur la place du Parlement et son rôle en temps d’urgence. Il n’a pas été aisé pour le Parlement d’exister dans la gestion de la crise sanitaire. Pour la France, la majorité macroniste à l’Assemblée s’est montrée d’une grande docilité lorsqu’elle a permis au gouvernement d’adopter les 62 ordonnances régissant notre vie quotidienne sous prétexte d’état d’urgence sanitaire. Or, le parlementarisme ne se limite pas à une fonction législative. Il dispose également d’une fonction de contrôle de l’action gouvernementale, particulièrement essentiel en temps de crise. Ce contrôle s’opère notamment par les séances de questions au gouvernement (« QAG »), de questions écrites [16] au gouvernement ou par les commissions d’informations ou d’enquête parlementaire [17].

Le parlementarisme peut d’ailleurs s’articuler avec l’efficacité comme le montre l’exemple du Bundestag, en Allemagne, durant cette même pandémie. L’assemblée parlementaire allemande a été le lieu d’importants débats au moment fort de la crise où des propositions de lois avaient été déposées (mesures économiques et sociales, adaptation du droit procédural en matière civile et pénale, amélioration de la situation sanitaire et financement des hôpitaux). Les parlementaires allemands ont su conserver leur responsabilité en adaptant temporairement son fonctionnement sans toutefois entrer dans un régime d’exception. En agissant sur son règlement intérieur, le Bundestag a par exemple réorganisé ses travaux selon les circonstances sanitaires : les groupes politiques ont attribué des heures de présence à chaque député (pour s’alterner), la durée des votes obligatoires a été étendue (1 heure au lieu de quelques minutes), les urnes se sont multipliées, la tenue de conférences audiovisuelles et hybrides a été assurée… autant de modifications qui prouvent la plasticité du parlementarisme, pouvant épouser les traditions nationales et offrir un lieu privilégié de la prise de décision publique.

« La France n’a pas le temps de délibérer » écrivait un éditorialiste du Figaro le 6 septembre 1870 au lendemain de la chute de l’Empire et de la formation du gouvernement républicain – à la veille aussi du soulèvement communard de 1871, un épisode inscrit les atermoiements français au cœur de l’histoire : entre aspiration bonapartiste et exaltation du « grand homme » capable d’imprimer une direction forte au sommet de l’État, attachement républicain au parlementarisme et au légicentrisme nourri par « l’amour des lois » hérité de la tradition rousseauiste, et insurrection populaire refusant la confiscation du pouvoir par ceux d’en haut. Un siècle et demi plus tard, ces tensions habitent encore les souterrains de nos crises contemporaines et plus encore ceux de nos inédites « crises sanitaires ».

La pandémie de Covid-19 aura rebattu les cartes de la légitimité des pouvoirs en place et apporté un coup supplémentaire à l’édifice présidentiel, en dénonçant la concentration du pouvoir autour de l’exécutif et en désolidarisant l’équation « président », « rapidité », « efficacité ». Elle aura, paradoxalement, démontré la persistance d’un ethos démocratique, qui cherche à se réaliser et ne tolère plus d’être renvoyé dans l’ombre. La reconquête démocratique de la décision publique pourrait bien être désormais à l’ordre du jour.

[1] Le Conseil scientifique mis en place le 11 mars reposait sur une annonce par un communiqué de presse du même jour. Sa création fut officialisée par le décret du 3 avril 2020. Son règlement intérieur ne date que du 15 avril 2020, dont la version corrigée et définitive date du 30 avril 2020.
[2] L’article R*1122-2 du Code de la défense dispose que ce conseil se compose du Premier ministre, des ministres des Armées, de l’Intérieur, de l’Économie, du Budget, des Affaires étrangères ainsi que d’autres membres du gouvernement selon l’ordre du jour. Le Président de la République peut également convoquer toute personne en raison de sa compétence.
[3] L’article 15 de la Constitution de la Vème République dispose que « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale ». Le lien juridique est véritablement flou. La seule base juridique probable pourrait être la référence à la « planification des réponses aux crises majeures » (art. R*1122-1 du code de la défense) comme motif de tenue d’un conseil de défense dans ce contexte de crise sanitaire.
[4] Décret n°2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au conseil de défense et de sécurité nationale et au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.
[5] Contrairement au conseil des ministres, le conseil de défense ne présente pas de compte-rendu.
[6] Thibaud Mulier, « La présidentialisation de la Vème République à l’aune de la transformation du conseil de défense et de sécurité nationale », Le Blog du Droit Administratif, 9 juin 2020.
[7] « Le Puy du Fou, théâtre d’une montée de tensions au sommet de l’État », Le Figaro, 24 mai 2020.
[8] Entretien avec G. Darmanin, Le Parisien, 14 novembre 2020.
[9] Face à l’adoption d’un amendement sur la fin de l’état d’urgence sanitaire par l’opposition, contre son avis et celui du rapporteur, le gouvernement a choisi la réserve de votes. Lire « [Etat d’urgence sanitaire] Démonstration de force du parlementarisme rationalisé »
[10] Zarka, Y. « Éditorial: Biopolitique du coronavirus », Cités, 82, 2020.
[11] Zarka, Y., art. cit.
[12] La loi prévoit une nouvelle gouvernance sanitaire avec les droits de l’usager du système de soin, tant à l’échelle individuelle (droit à sa participation dans les décisions médicales, d’accès à son dossier médical, au refus d’un traitement) que collective (représentation des usagers dans les instances sanitaires, à savoir les conseils d’administrations des hôpitaux, les conférences d’organisation des soins et autres comités consultatifs en matière de santé).
[13] Voir l’enquête de Claire Legros « La démocratie en santé, victime oubliée du Covid-19 », Le Monde, 25 septembre 2020.
[14] B. Spinoza, Traité théologico-politique [1670], éd. de Charles Appuhn, Paris, Flammarion, 1965, p. 267.
[15] M. Fœssel, « Interminable démocratie », Esprit, vol. octobre, n°10, 2020.
[16] 521 questions écrites ont été adressées au Gouvernement entre le 17 mars et le 31 mars (contre 412 la première quinzaine de mars), voir Le Parlement face à la crise du covid-19 (2/2) Par Elina Lemaire – JP blog (juspoliticum.com).
[17] Précisément, ce sont des missions d’informations qui ont été créées par une commission d’enquête au Sénat et à l’Assemblée nationale.

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