Un spectre hante l’Europe : le spectre de la dette. Toutes les puissances de la vieille Europe se sont unies en une Sainte-Alliance pour traquer ce spectre : la BCE et le FMI, Macron et Merkel, les Tories anglais et la Commission européenne. Mais l’Islande, pourtant membre du marché unique européen, a résisté au diktat. Endettée jusqu’au cou pendant la crise, elle a refusé de payer ses créanciers. Mieux encore, une juridiction européenne lui a donné raison. L’épisode islandais offre un récit alternatif à la fatalité de l’austérité, si ancrée dans les consciences par la capitulation du gouvernement grec en 2015. Elle permet de tirer les leçons d’une expérience inédite de désobéissance civile et de démocratie directe à l’échelle d’un État, de ses échecs et de ses espoirs.
La crise de 2008 en Islande
Après l’effondrement de la banque Lehman Brothers, l’économie mondiale a sombré dans le marasme financier. Tous ont encore en tête l’image de ces familles américaines jetées à la rue en plein hiver, ou les tombereaux d’insultes qui ont été réservés aux PIGS, ces États du Sud de l’Europe durement touchés par les politiques d’austérité. La crise de 2008 a plongé les déficits des États membres de la zone euro dans le rouge. Les leaders européens ont donc mis en place des mécanismes de refinancement pour « sauver » les États de l’insolvabilité en échange de réformes structurelles qui visaient au démantèlement des services publics et des systèmes de sécurité sociale.
L’Islande a été particulièrement touchée par la crise. Son secteur financier a connu un véritable boom dans les années 2000, avec les réformes néolibérales menées depuis les années 1990 par les gouvernements de centre-droit du Parti de l’Indépendance (conservateur) et du Parti du Progrès (agrarien). La banque privée Landsbanki a notamment créé Icesave en 2006, une banque de dépôts en ligne opérant au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, pour un total de dépôts estimé à 6,7 milliards d’euros. Dès le début de la crise, la couronne islandaise est entrée dans les eaux tumultueuses de l’hyperinflation : en juillet 2008, un simple Big Mac valait 469 couronnes, soit l’équivalent de 6 dollars américains. La branche islandaise de McDonald’s a d’ailleurs mis la clef sous la porte en 2009.
Pour faire face à l’effondrement économique, le gouvernement islandais a décidé le 7 octobre 2008 de nationaliser et de placer en faillite les trois banques privées du pays. La taille du secteur financier était totalement disproportionnée par rapport à celle de l’économie réelle du pays, et les Islandais auraient dû travailler pendant plusieurs décennies pour rembourser la dette extérieure de leurs banques. Le ministre islandais des Finances a donc averti son homologue britannique que son pays ne garantirait pas les dépôts des particuliers étrangers sur Icesave. Le lendemain, le Royaume-Uni a mis en œuvre des mesures de législation antiterroriste pour geler les avoirs financiers d’Icesave sur son territoire national, provoquant l’outrage du gouvernement islandais. La pétition en ligne « les Islandais ne sont pas des terroristes » a recueilli les signatures de 25% de l’ensemble des citoyens du pays. Quelques jours après, le peuple de Reykjavík est descendu devant l’Alþing (le Parlement islandais, établi en 930 après J-C). Il allait y mener chaque semaine, pendant des mois, la Kitchenware Revolution, des protestations massives contre la crise économique et la corruption de la classe politique.
Le début de la dispute légale
Les gouvernements britannique et néerlandais, furieux de la décision unilatérale de l’Islande de dénoncer la dette extérieure de ses banques, ont argué que celle-ci avait violé le traité sur l’Espace économique européen (EEE). En clair, le marché intérieur européen possède deux composantes : les États membres de l’Union européenne, et trois États membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE), dont l’Islande. L’EEE a été créé en 1992 par accord entre la nouvelle UE et l’AELE comme marché unique caractérisé par quatre libertés : libre circulation des travailleurs, des biens, des marchandises et des capitaux. Afin d’assurer l’effectivité de ce marché, tous les États membres de l’EEE doivent transposer les directives européennes dans leur législation interne et participer au budget de l’Union. Cependant, les États de l’AELE ne sont pas soumis à la juridiction de la Cour de justice de l’Union européenne pour garantir l’application du droit européen, mais à un tribunal ad hoc, la Cour de l’AELE.
Entre-temps, les protestations continuaient à Reykjavík, avec l’usage de gaz lacrymogène par les forces de police pour la première fois depuis les manifestations anti-OTAN de 1949. La pression politique s’est fortement accentuée sur le gouvernement islandais et des élections anticipées ont été convoquées pour le 25 avril 2009. Elles ont été remportées par la gauche pour la première fois de l’histoire du pays, avec une coalition inédite entre l’Alliance sociale-démocrate et la Gauche Verte. Des partis de gauche avaient déjà participé au gouvernement, mais toujours en coalition avec les partis libéraux ou conservateurs. Il s’agissait donc d’un message très clair envoyé par les Islandais aux partis de gouvernement jugés responsables de la crise. Les sociaux-démocrates, comme remède à l’hyperinflation, ont fait de l’accession de l’Islande à l’UE et à l’euro leur cheval de bataille. Leur large victoire électorale leur a permis de commencer les démarches d’adhésion, mais les négociations avec l’UE ont été enterrées avec le retour de la droite au pouvoir.
La démocratie contre les créanciers
Le nouveau gouvernement s’est donc montré disposé à négocier avec le Royaume-Uni et les Pays-Bas sur les modalités d’un remboursement de la dette Icesave. Néanmoins, le premier projet de loi voté et amendé à cet effet par l’Alþing a été rejeté comme inacceptable par les deux créanciers. Un second projet de loi, voté par une très faible majorité parlementaire, et qui prévoyait le remboursement de « seulement » la moitié de la dette, a soulevé une controverse juridique : selon un des juges à la Cour suprême d’Islande, certaines dispositions du projet auraient eu pour effet de rendre l’État islandais responsable de la totalité du remboursement. Le président Ólafur Ragnar Grímsson a donc annoncé qu’il ne promulguerait pas la loi, et l’a soumise au référendum. Les Islandais ont rejeté le projet par 93% des voix, ce qui a entraîné une dégradation immédiate de la dette d’État au rang de junk status par les agences de notation. Un troisième projet de loi, négocié en début 2011, prévoyait un échelonnement des remboursements sur trente ans avec des mécanismes destinés à garantir l’économie islandaise ; une nouvelle fois soumis au référendum, il fut encore rejeté par 57% des voix. Les créanciers décidèrent donc d’en arriver au dernier recours, la résolution judiciaire devant la Cour de l’AELE.
La Cour a été saisie le 15 décembre 2011, mais n’a rendu son jugement qu’après une procédure d’un peu plus d’un an, le 28 janvier 2013. L’Autorité de Surveillance de l’AELE, appuyée par la Commission européenne et les gouvernements britannique et néerlandais, soutenait que le Fonds islandais de garanties des dépôts avait pour « obligation de résultat » de refinancer l’ensemble des dépôts des particuliers étrangers sur les banques islandaises. L’Islande soutenait quant à elle que « l’obligation de résultat » qui lui incombait consistait simplement à créer un fonds de garanties des dépôts similaire à ceux qu’avaient établi les autres États membres de l’EEE, et qu’il était impensable qu’un tel fonds puisse refinancer une faillite générale du système bancaire, ce qui aurait fait exploser le niveau la dette publique islandaise. La défense islandaise a d’ailleurs noté qu’une telle obligation de résultat, dans d’autres États, aurait eu pour effet de les endetter à hauteur de 372% de leur PIB. Rappelons que la Grèce, qui souffre toujours d’une austérité drastique, a une dette publique qui n’équivaut « qu’à » 180% de son PIB. La Cour a donné raison à l’Islande. Ce jugement de bon sens, intervenu au milieu de la crise des dettes de la zone euro, interpelle aujourd’hui sur la nécessité impérieuse de restructurer la dette des pays européens les plus touchés par la crise.
Une victoire à la Pyrrhus ?
L’Islande n’est certes pas un pays idéal à l’heure qu’il est. Le gouvernement de gauche de Jóhanna Sigurðadóttir, première femme cheffe du gouvernement islandais et première cheffe de gouvernement lesbienne de l’histoire, avait entamé une révision de la loi fondamentale en convoquant un conseil de citoyens tirés au sort afin de proposer une nouvelle Constitution, adoptée par le référendum du 20 octobre 2012. La révision devant encore être ratifiée par un nouveau Parlement, est restée lettre morte avec le retour de la droite à l’issue des législatives de 2013. Le Premier ministre Davið Sigurður Gunnlaugsson, libéral-populiste chassé du pouvoir en 2016 en raison de son implication dans le scandale des Panama Papers, continue de polluer la scène politique nationale. Les Islandais sont plus que jamais divisés, avec pas moins de sept partis représentés à l’Alþing pour moins de 250 000 électeurs.
C’est que la réforme politique n’a pas été menée à bien, même si treize banquiers ont été condamnés à des peines de prison (légères) en raison de leurs manipulations financières illégales d’avant 2008. Cependant, les finances publiques sont revenues à l’équilibre budgétaire et à un ratio dette/PIB acceptable, et le pays continue de caracoler en tête des indicateurs de développement humain. La dénonciation de la dette a permis à l’Islande d’éviter la situation calamiteuse de la Grèce. Cette révolution inachevée aura au moins prouvé que le spectre de la dette n’est qu’un tigre de papier.
