Le 17 mars, Jair Bolsonaro débute une longue série de voyages à l’étranger par une visite officielle aux États-Unis, ayant pour but de construire « un nouveau chemin de forte amitié » entre les deux plus grandes puissances du continent américain. Cette orientation pro-américaine affichée rompt avec la tradition de non-alignement diplomatique du Brésil. Elle s’inscrit dans un contexte d’alignement progressif du sous-continent sur l’agenda de la Maison Blanche. Si la rupture diplomatique est évidente, ce rapprochement pro-américain va-t-il pour autant mettre en péril le tournant vers la Chine amorcé sous la présidence de Lula ?
La promesse de rompre avec l’ère Lula se matérialise. Les États-Unis ont l’honneur de recevoir la première visite de Jair Bolsonaro en tant que chef d’État. Il prévoit aussi de passer par les terres de l’ancien dictateur Pinochet – pour lequel il éprouve une certaine sympathie. La visite se fait dans le but d’affirmer l’orientation des politiques économiques de son ministre, Paulo Guedes, admirateur du modèle chilien, formé à l’école de pensée néolibérale de Chicago. Sa destination finale est Jérusalem, ville vers laquelle Bolsonaro voulait transférer l’ambassade brésilienne, l’une de ses grandes promesses de campagne.
Le tournant pro-américain en rupture avec la tradition brésilienne
L’arrivée de Bolsonaro au pouvoir marque un tournant dans les relations internationales. La diplomatie brésilienne suivait une tradition de pragmatisme et non-alignement automatique. Le pays, même sous la dictature militaire, entretenait une bonne relation avec les deux blocs de la Guerre froide. Le mot d’ordre a toujours majoritairement été le développement du commerce, sans biais idéologique. En même temps que le Brésil défendait l’entrée de la Chine à l’ONU, il intensifiait ses échanges commerciaux avec les États-Unis. Sous Lula, le Brésil diversifie ses alliés et devient le sixième plus grand réseau d’ambassades dans le monde grâce à la construction de quarante nouvelles ambassades.
Bolsonaro est le président du changement. Ernesto Araujo, actuel ministre des relations extérieures personnifie ce rejet de la tradition. Avec Araujo, Bolsonaro ne nomme pas un diplomate du haut échelon mais recrute un fonctionnaire qui reste fidèle à ses convictions. L’essai Trump et l’Occident d’Ernesto Araujo illustre le projet de Bolsonaro en matière de géopolitique. Son discours anti-globaliste et anti-marxiste plait à l’élite brésilienne pro-américaine. Le changement est déjà visible au sein de certaines institutions internationales. Le 22 mars, au sein du Conseil des Droits de l’Homme, le pays a défendu les intérêts d’Israël autour de la question du conflit en Palestine pour la première fois.
« Pour la première fois depuis longtemps, un président brésilien qui n’est pas antiaméricain arrive à Washington », Jair Bolsonaro sur Twitter 17 mars.
Que ce soit des démocrates ou des républicains, la relation entre le Brésil et les États-Unis a toujours été fondée sur la coopération. Les nouvelles orientations promues par Bolsonaro ne révèlent pas simplement d’une logique d’opposition, mais aussi d’une volonté d’alignement diplomatique et économique. L’évolution vers une diplomatie pro-américaine étant l’une de ses principales promesses de campagne, son voyage était attendu avec optimisme et impatience par ses électeurs. La rencontre revêt une dimension profondément symbolique. Elle est médiatisée par le président brésilien à travers ses réseaux sociaux. Le but est d’afficher les affinités idéologiques entre Donald Trump et Jair Bolsonaro, les deux représentants de la droite anti-establishment en Amérique.
La posture de Bolsonaro face aux Américains jure avec celle des grands négociateurs de l’histoire diplomatique brésilienne. En 1940, le dictateur populiste Vargas réalisait l’une des plus importantes négociations brésiliennes du XXe siècle. Le Brésil restait neutre, ce qui inquiétait les puissances de la Seconde Guerre mondiale. Cherchant à développer son pays, Vargas demande aux américains de financer l’industrie sidérurgique au Brésil. Face à leur réponse négative, il proclame un discours auprès de son armée faisant l’éloge de l’Axe. Son soutien était convoité par les deux camps, ce qui perturbait l’armée américaine. Roosevelt décide donc d’accepter la demande de Vargas et offre au Brésil de la technologie et du capital pour fonder la plus grande entreprise sidérurgique d’Amérique latine. En échange, le pays envoie vingt-cinq mille hommes pour aider les Américains à libérer l’Italie.
La stratégie de Bolsonaro s’inscrit en rupture complète avec celle de Vargas. Tandis que le dictateur mise dans l’incertitude et attend une réaction américaine, le président affiche ses intentions depuis le début et fait le premier pas, effectuant d’importantes concessions aux États-Unis.
Le visa de touriste pour les Américains, qui existait depuis 2001, est supprimé. C’était une réponse au Patriot Act qui rendait l’entrée aux États-Unis plus difficile. Alors que les Brésiliens devaient passer par un long processus bureaucratique, qui exigeait leur déplacement vers les grandes métropoles – Rio de Janeiro, São Paulo, le visa pour les Américains s’obtenait en ligne et coûtait 160 dollars. Il justifie la fin de la réciprocité diplomatique par une prévision de croissance du nombre de touristes américains. Sept jours après la décision, des agences de voyages brésiliennes affirment que le nombre de recherches par des Américains a augmenté de 30 %.
De la même manière, l’ouverture des marchés était au cœur du programme de Bolsonaro. Malgré le fort contrôle américain à l’entrée de produits agricoles brésiliens – notamment l’orange, Bolsonaro assouplit les exigences sanitaires pour les importations de viande de porc américaines peu après son élection. Le Brésil étant le quatrième plus grand producteur de viande de porc mondial, la mesure est contestée par les éleveurs brésiliens.
Les relations avec les États-Unis sont privilégiées au détriment du Mercosur, qui lui offre pourtant de nombreux avantages commerciaux. C’est ainsi que Bolsonaro retire les impôts pesant sur la production américaine de blé – estimés à 10 %, une mesure qui peut déplaire à son voisin argentin, puisque 90 % des importations blé proviennent de l’Argentine. Le pays de Macri est un grand client de produits industriels brésiliens, reste à savoir quelle sera sa réaction.
Le tournant idéologique
Il y a vingt ans, Bolsonaro, en tant que député, votait contre les accords de la base d’Alcantara, qui permettraient aux États-Unis de s’en servir pour lancer des fusées américaines. Pour se protéger de l’espionnage, l’accès de Brésiliens à la base serait réglementé par les autorités américaines. La décision déplaît aux militaires, faction importante de soutien du gouvernement d’alors – le vice-président Hamilton Mourão a le grade de général d’armée. En 2000, Bolsonaro n’hésitait pas à présenter cet accord comme une atteinte à la souveraineté nationale. Aujourd’hui, le président essaie de ratifier ce même accord face au Congrès.
Bolsonaro est devenu le représentant du libre marché et du libre-échange. Il abandonne le pragmatisme diplomatique au nom du libéralisme économique et de l’alignement sur les États-Unis.
Entre le Bolsonaro du siècle dernier et celui d’aujourd’hui, le contraste est saisissant. En 1999, le jeune militaire défendait l’arrivée au pouvoir de Hugo Chavez au Venezuela : « Chavez est une espérance pour l’Amérique latine. (…) Il n’est pas anticommuniste et je ne le suis pas non plus. En vérité, il n’y a rien de plus proche du communisme que le milieu militaire ». Comme souverainiste et comme militaire, en héritier de Getulio Vargas, il prétendait défendre les intérêts de sa nation. La conversion pro-américaine et libérale de Bolsonaro est récente. En 2016, Bolsonaro se méfiait encore des marchés ; lors d’un discours au sein du Congrès, il rendait hommage à Eneas – un ancien député célèbre pour lutter contre l’exploitation de ressources brésiliennes par des multinationales étrangères – et dénonçait l’ouverture du niobium aux capitaux étrangers, un minerai dont le Brésil détient plus de 90 % des réserves mondiales.
Aujourd’hui, Bolsonaro est devenu le représentant du libre marché et du libre-échange. Il abandonne le pragmatisme diplomatique au nom du libéralisme économique et de l’alignement sur les États-Unis, se disant séduit par les idées de son ministre de l’économie Paulo Guedes. L’anticommunisme aidant, il radicalise son discours pendant la campagne électorale et profite de la forte polarisation qui caractérise le Brésil pour se faire élire.
Bolsonaro s’érige en leader des évangélistes, courant religieux né aux États-Unis dont le nombre de pratiquants au Brésil a presque triplé en vingt ans. Au second tour, 59 % des évangéliques votent pour Bolsonaro – 4 % de plus que la moyenne nationale. Contrairement aux Témoins de Jéhovah qui nient toute sorte de relation avec le monde extérieur et à qui l’on interdit formellement de voter aux élections, les évangélistes affichent une orientation politique tranchée. Un Brésilien sur six est évangélique, tandis que plus d’un député sur trois l’est aussi. Durant sa campagne, Bolsonaro avait décidé de n’accorder des interviews qu’à Record, chaîne de télévision brésilienne détenue par Edir Macedo, le fondateur du plus grand réseau d’églises évangéliques dans le pays. Il a misé sur les débats relatifs aux questions de société afin de séduire les évangélistes et sa stratégie a fonctionné – et ce malgré le catholicisme affiché de Bolsonaro.
Le marché : bras droit de Bolsonaro
Le tournant pro-américain de Bolsonaro ne saurait s’expliquer à l’aide de déterminants purement idéologiques. Plus que le représentant d’un idéal, Bolsonaro est le candidat du monde des affaires. Au second tour, il obtient la majorité des voix dans 97 % des villes les plus riches du Brésil – son opposant dans 98 % des plus pauvres. Il gouverne au nom de l’élite économique du pays, très favorable à cet alignement sur les États-Unis. En 2018, le Brésil était le sixième pays en numéro de concession de visas américains pour l’investissement. D’après une enquête faite par la Chambre américaine de commerce avec le Brésil, 86 % des entrepreneurs brésiliens souhaitent que les deux pays cheminent vers un véritable rapprochement. La crise économique brésilienne freinant l’activité au sein du pays, les détenteurs de capitaux se plaignent de barrières excessives et parient sur de meilleures relations diplomatiques pour assurer leur entrée dans les marchés américains. Selon les sondages, la popularité de Bolsonaro après quatre mois de gouvernement est de 32 % – la plus basse pour un président élu brésilien – mais elle s’élève à 43 % chez les plus riches – possédant un revenu supérieur à dix salaires minimums). Sa politique étrangère répond aux attentes de son électorat, et à la pression des puissances économiques brésiliennes – sans compter, bien sûr, celle des multinationales américaines implantées au Brésil.
Au grand mécontentement des bolsonaristes, Trump ne saisit pas cette main tendue. Absent à la cérémonie d’investiture de Bolsonaro, il ne publie rien sur les réseaux sociaux suite à la visite de Jair Bolsonaro aux États-Unis. L’asymétrie n’est pas que symbolique : l’ouverture économique ne se fait que dans un seul sens. Tandis que le Brésil cède des avantages économiques concrets, Trump promet qu’il soutiendra le Brésil dans sa candidature pour l’OCDE – Organisation de coopération économique qui n’a qu’un statut purement symbolique. En contrepartie, le pays s’engage à renoncer au statut de « pays en développement » à l’OMC et ainsi perdre des avantages commerciaux de flexibilité de paiement et tarifs spéciaux – statut maintenu par le Chili et le Mexique, pays membres de l’OCDE. D’un point de vue diplomatique, une autre promesse : il accorde au Brésil le statut d’allié majeur nom membre de l’OTAN, ce qui signifie que le pays verra son accès au marché de l’armement militaire américain facilité.
La crise vénézuélienne : Bolsonaro partagé entre les pro-américains et les militaires
Ce qu’envisageait vraiment Trump lors de la visite de Bolsonaro, c’était une coopération brésilienne au Venezuela. Comme la plupart de ses voisins, il a reconnu le gouvernement de Guaidó et s’est montré partisan d’une coopération internationale pour la transition. Si Trump est favorable à une intervention militaire, les militaires brésiliens le sont moins. Les deux pays partageant une frontière commune, une guerre civile au Venezuela pourrait s’avérer coûteux pour le Brésil. Le conflit pourrait engendrer des tensions sur le long terme mais aussi entraîner des vagues massives de migration. Le Brésil a accueilli plus de 100 000 immigrés vénézuéliens, et l’Organisation des États américains estime que ce chiffre doublera avant 2020. Tandis que la région frontalière brésilienne est en manque d’infrastructures qui permettraient d’accueillir dignement les immigrés vénézuéliens, les autorités estiment que le flux migratoire s’élève à plus de 500 personnes par jour. En août 2018, un juge brésilien avait même statué sur la fermeture temporaire des frontières « jusqu’à ce que soient réunies les conditions humanitaires pour recevoir les Vénézuéliens », la décision ayant été appliquée pendant quelques jours.
Tout le long de sa campagne, Bolsonaro a été très critique vis-à-vis du gouvernement de Maduro, et il existe une réelle pression de la part de la frange pro-américaine de son État pour qu’il se rallie à une intervention militaire. À l’inverse, le général Mourão, vice-président et représentant des militaires, maintien fermement que le Brésil n’entrera pas en guerre. Bolsonaro reste évasif sur la question, se contentant de déclarer que « toutes les options sont sur la table ».
Plus qu’une rupture avec la tradition diplomatique, l’entrée en guerre pourrait être jugée anticonstitutionnelle et coûter le mandat au président. L’article 4 de la constitution brésilienne pose la non-intervention et la solution pacifique des conflits comme deux principes inaliénables. La question du Venezuela est un exemple parmi d’autres de la fracture du gouvernement Bolsonaro. Un tir à la corde entre les militaires pragmatiques et les idéologues anticommunistes, tel Ernesto Araujo.
Basculement pro-américain équivaut-il à tournant anti-chinois ?
Lors de son premier voyage officiel, Michel Temer est allé en Chine, plus grand partenaire commercial du Brésil. Les investisseurs sont inquiets quant au positionnement du gouvernement actuel envers le pays asiatique. Bolsonaro n’a pas de mots assez durs à l’égard de la Chine, décrite comme « prédatrice ». Il est orienté par ses idéologues, en particulier Olavo de Carvalho, philosophe et conseiller de Bolsonaro qui l’a introduit à Ernesto Araujo, très critique envers la Chine.
Le pays asiatique accueille 28 % des exportations brésiliennes et achète 82 % de la production de soja. La balance commerciale est favorable au Brésil, avec un surplus de 29 milliards de dollars – tandis que la balance commerciale avec les États-Unis est défavorable. Les échanges commerciaux avec la Chine sont récents : entre 2000 et 2007, le taux d’exportation a été multiplié par 7. La Chine est l’un des seuls pays qui ne cesse d’augmenter ses taux d’investissements au Brésil – 20,9 milliards en 2017 – alors que la tendance globale est à la baisse.
Une fois au pouvoir, le président dé-radicalise son discours. En janvier, les représentants de son parti sont invités à Pékin par les Chinois afin de discuter de questions commerciales. Tout indique que les relations entre la Chine et le Brésil s’intensifieront.
En janvier, les représentants du secteur agricole ont déposé une lettre de réclamation auprès du ministre de l’agriculture brésilien. Ils s’opposent au discours anti chinois de Bolsonaro. Ils accusent le président de porter atteinte aux bonnes relations avec le plus grand partenaire du pays au nom d’un alignement idéologique avec Trump. Le voyage aux États-Unis ne fait qu’intensifier ce ressenti. Entre Sénat et Chambre des députes, les ruralistes comptent avec presque 200 représentants de leurs intérêts. Leur travail conjoint a empêché le Parti des Travailleurs de mener une réforme agraire : il pourra sans doute nuire au gouvernement de Bolsonaro.
Si l’on excepte les grands agriculteurs, le pouvoir économique croissant de la Chine en Amérique latine inquiète l’opinion publique. Les élites urbaines, partie conséquente de l’électorat du président, perçoivent ce flux de capitaux chinois au Brésil comme une menace à sa souveraineté. Leur discours se fait dans un climat de nouvelle guerre froide, poussant ainsi pour un engagement accru du Brésil dans le camp américain.
Dans quelle mesure les actes de Bolsonaro se trouvent-ils en continuité avec son discours ? La ferveur idéologique de ses conseilleurs se heurte au pragmatisme de son ministre de l’Économie. Paulo Guedes, représentant de l’élite économique du pays, s’oppose fermement à la vision d’Ernesto Araujo. Les critiques adressées par le ministre des Relations extérieures à l’égard de la Chine ne se traduisent par aucune mesure concrète en matière de commerce. Une fois au pouvoir, le président dé-radicalise son discours. En janvier, les représentants de son parti sont invités à Pékin par les Chinois afin de discuter de questions commerciales ; une visite officielle de Bolsonaro en Chine semble se profiler. Tout indique qu’au-delà des discours, les relations entre la Chine et le Brésil s’intensifieront. À l’occasion même de son voyage aux États-Unis, Paulo Guedes affirmait déjà qu’il était important pour le Brésil d’accroître ses relations commerciales avec la Chine…
Les contradictions du gouvernement de Bolsonaro
L’épisode nous permet de faire le point sur la complexité du gouvernement de Bolsonaro. Il a réussi, pendant sa campagne, à concilier différents acteurs contradictoires. Ses ministres étant le reflet de ses électeurs, les mêmes difficultés se posent à Bolsonaro lorsqu’il s’agit d’exercer le pouvoir que quand il tente de satisfaire son électorat. Six ministres et un vice-président membres de l’armée, deux ministres évangéliques, un ministre de l’économie libéral et deux anticommunistes recommandés par Olavo de Carvalho composent le pot-pourri gouvernemental. Les Brésiliens attendent le pire, la composition actuelle ne saurait se maintenir en place. Deux ministres sont déjà tombés suivi du ministre de l’Éducation.
S’il est indéniable que l’élection de Bolsonaro accentue le tournant pro-américain pris par l’Amérique latine depuis quelques années, il semblerait cependant qu’elle ne remette pas en cause le rapprochement avec la Chine opérée depuis deux décennies par le Brésil.
