Historique, l’accord signé lundi soir à l’issue du Conseil européen ? Si tant est que l’on puisse parler d’Histoire, celle-ci devrait plutôt retenir que les pays frugaux, Pays-Bas en tête, ont obtenu d’importants rabais et arraché des concessions majeures à la France. L’Allemagne, qui souhaite apaiser l’Italie pour conjurer le spectre d’une dissolution de la zone euro, sans pour autant remettre en cause les règles néolibérales de l’Union européenne, est l’autre grande gagnante de cet accord. Celui-ci s’apparente davantage à un rafistolage désespéré d’une construction européenne dont les déséquilibres deviennent insupportables pour les pays du Sud – l’accord n’y change rien –, qu’à une modification quelconque d’orientation. Par Lorenzo Rossel et Valentin Chevallier.
C’est un refrain lancinant qui est répété depuis quelques jours. L’Union européenne, fièrement représentée par Ursula von der Leyen et Charles Michel, aurait vaincu les égoïsmes nationaux. C’est grâce à l’architecture européenne qu’a pu être avalisé le plan de relance de 750 milliards d’euros qui viendrait soutenir durablement les économies touchées par la pandémie. Charles Michel parle d’ailleurs de « révolution copernicienne ». C’est la promesse d’une Europe unifiée et intégrée qui est ravivée par le plan #NextGenerationEU, qui ouvre la voie à des lendemains qui chantent au son de l’ode à la joie. Au-delà de la fable médiatique, de quoi cet accord est-il le nom ?
Financements européens : la défaite de la France
Alors que les subventions européennes destinées à soutenir les économies les plus touchées diminuaient de 100 milliards d’euros (sur les 500 milliards initiaux), le président Conseil Charles Michel appelait les chefs d’États au sursaut européen. Les frugaux, menés par le Premier ministre des Pays-Bas Mark Rutte, réclamaient quant à eux une surveillance accrue du Conseil sur l’utilisation des fonds du plan de relance – prétexte à l’imposition de mesures d’austérité comme condition à leur déblocage. Samedi soir, on connaissait donc les contours que prendrait l’accord final. Pourtant, les leaders politiques ont encore argumenté pendant deux jours.
Outre le refus absolu des pays frugaux d’envisager l’idée même d’un commencement de fédéralisme budgétaire à l’échelle de l’Union, le débat européen sur la création de ressources propres pour le budget européen a valu d’houleuses réunions bilatérales. La France, face aux pays de l’Est, a logiquement défendu ses intérêts financiers pour mutualiser le produit de ses quotas ETS – le mécanisme de calcul pour les émissions de gaz à effet. Elle ne fut pas suivie, malgré la volonté affichée par une partie importante des chefs d’État de réorienter la construction européenne dans une direction écologique.
Bien plus qu’une hésitation entre deux conceptions de la négociation budgétaire, on assiste à une confrontation idéologique et financière entre États.
Une mutualisation des dettes publiques des pays du Sud par un rachat total par la Banque centrale européenne (BCE) ou une monétisation de cette dette comme le préconisent l’Institut Rousseau ou Jean-Luc Mélenchon, ne pouvaient être acceptées politiquement par des États frugaux (rejoints sur ce point par plusieurs pays de l’Est) qui ne s’estiment pas comptables des dettes publiques des pays du Sud. Le plan de relance de 390 milliards d’euros de subventions financées par un emprunt commun correspond donc au maximum acceptable pour les États frugaux. Les coupes de 110 milliards d’euros demandées par les frugaux ont laissé intacts les fonds destinés au remboursement des plans de relance nationaux, et ont concerné la quasi-intégralité des dépenses communes, réduisant le caractère européen du plan. La responsabilité incomberait à première vue à la prétendue pingrerie des frugaux, rejoints par quelques pays de l’Est aux intérêts troubles. C’est pourtant le format même du Conseil européen qui permet à ce que de tels refus soient rendus possibles.
Autre victoire des frugaux : les subventions sont conditionnées par la mise en place de mesures d’austérité. Afin d’en bénéficier, les pays signataires de l’accord s’engagent à respecter les recommandations du semestre européen. Si un seul gouvernement estime qu’elles n’ont pas été suivies, il peut bloquer l’attribution de fonds à un État jugé laxiste en la matière pour trois mois, et exiger une convocation des chefs d’État européens qui trancheront le litige à la majorité. Giuseppe Conte a d’ailleurs tenu à présenter le plan de réformes à venir en Italie et qui correspondent, pour beaucoup, aux préconisations de la Commission européenne, de l’Allemagne ou des Pays-Bas. En Espagne, beaucoup se sont félicités de l’accord. Le deuxième vice-président du gouvernement espagnol et dirigeant de Podemos, Pablo Iglesias, indique pourtant au Monde que « Cet accord est un échec pour les défenseurs des politiques néolibérales. Je comprends que cela provoque de la frustration chez ceux qui voulaient un plan d’austérité, mais ce n’est pas ce qui a été signé ». Même si de nombreuses conditions sont relatives à des priorités affichées par l’Union européenne, comme la transition écologique et énergétique ou encore le numérique, il y a fort à parier que la rigueur budgétaire traditionnelle sera de mise. Ce qui n’est que l’autre nom d’un plan d’austérité.
Ce point n’a que peu retenu l’attention de la presse française. Il est pourtant essentiel, tant il perpétue l’esprit néolibéral qui est au cœur de la construction européenne. Si les fonds devraient temporairement bénéficier aux pays du Sud, leur déblocage se fera dans la douleur.
Ainsi, pour obtenir un accord sur un plan de relance au rabais, la France a beaucoup sacrifié sur ses autres ambitions. Lors de son discours prononcé à la Sorbonne il y a trois ans, Emmanuel Macron avait en effet détaillé l’ensemble des objectifs français de la négociation budgétaire. Il voulait d’abord limiter la progression des politiques historiques comme la Politique agricole commune (PAC) et surtout la politique de cohésion, pour faire de la place pour la recherche, l’espace, la politique étrangère et de défense et les autres priorités politiques françaises. L’utopie jupitérienne n’a pas résisté longtemps aux mécanismes de négociations européens. Par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne, résolument alignée avec le discours de Macron, l’accord final marque un net recul. La PAC et les fonds de cohésion ont bien progressé en valeur relative et donc en part du budget pluriannuel – lequel diminuait de 60 milliards d’euros. Mais le budget de la défense a été raboté de 4 milliards d’euros, celui de la recherche de 10 milliards d’euros, l’espace de 1 milliard d’euros et Erasmus de 2 milliards d’euros par rapport aux propositions initiales. Le Parlement européen, seul espace démocratique de l’Union européenne, a depuis menacé de rejeter un tel accord.
Malgré son approche conciliante, Emmanuel Macron souhaitait conserver un niveau acceptable de PAC pour les agriculteurs français, car c’est la France qui en bénéficie le plus. La PAC a donc certes été maintenue en euros courants, mais en tenant compte de l’inflation, le volume de la politique diminue nettement, de l’ordre de 15%, ce que n’ont pas manqué de faire remarquer des députés LR très réceptifs comme Arnaud Danjean. Emmanuel Macron, en europhile convaincu, voulait supprimer les rabais pour réaffirmer le consensus sur le financement du budget de l’Union. La France s’apprête donc à en payer encore davantage. Sur le cadre 2021-2027, elle s’acquittera chaque année de plus d’1,4 milliard d’euros en faveur de l’Allemagne, qui a conservé son rabais, des Pays-Bas, dont le rabais a progressé de plus 20% par rapport à 2014, de la Suède (+30%), de l’Autriche (rabais multiplié par quatre) et du Danemark (rabais multiplié par trois). Ici encore, il semble hypocrite de blâmer cette pingrerie alors que c’est l’Union européenne et les traités européens qui permettent de telles dérogations pour certains États.
Ingénue, la France voulait également introduire des ressources propres au budget européen. Outre un intérêt financier, l’objectif de la France était de mettre fin au débat sur le « juste retour » qui empoisonne le financement du budget européen depuis trente ans et justifie aux yeux des frugaux l’existence et la surenchère dans les demandes de rabais. Seule la ressource plastique est adoptée avec un mécanisme de correction. Elle ne constitue pas une vraie ressource fiscale pour l’Union à l’image des droits de douanes mais simplement une modalité de calculs de clef de contribution. L’adoption des autres ressources est reportée à une future négociation qui verra immanquablement la règle de l’unanimité balayer les ambitions françaises – règle de l’unanimité permise, là encore, par les traités européens.
Enfin, l’un des enjeux majeurs de la négociation était l’adoption d’un objectif de réduction des émissions et des dépenses vertes contraignant chaque État à investir 30% de ses fonds européens dans des projets environnementaux : là encore c’est un échec devant la même opposition renforcée par la presque totalité des pays de l’Est : l’objectif de 30% reste valable au niveau européen mais n’est pas contraignant pour chaque État, ce qui empêche de fait sa réalisation. C’est donc un quasi chou blanc sur l’ensemble de ces objectifs de négociation pour la France. La France, de fait, sort affaiblie de cet accord et est le dindon de la farce. Certains échecs ne constituent en outre même pas un statu quo mais des reculs : les rabais accordés seront chers à payer et constitueront la référence des prochaines négociations, de même que les droits de douanes perdus par le budget communautaire. À long terme, ils préviennent toute idée de fédéralisme budgétaire, objectif affiché d’Emmanuel Macron.
Alliances nationales et structures continentales
Le dernier Conseil européen a logiquement mis en lumière les nombreuses alliances de circonstance entre les États-membres. Pour beaucoup, il est plus intéressant de porter la focale sur ces alliances de circonstance plutôt que s’attaquer à la racine – institutionnelle et européenne – du problème. Hormis la presse spécialisée, personne ne connaissait jusqu’alors les groupes de Visegrád, Triangle de Weimar, la nouvelle Ligue hanséatique ou encore l’alliance des frugaux. De nombreuses alliances existaient avant la création de l’Union européenne. Certaines n’ont pas survécu au processus d’intégration européen. D’autres se sont au contraire affirmées.
C’est le cas du groupe de Visegrád, qui réunit la Pologne, la République Tchèque, la Hongrie et la Slovaquie. Vieille de 700 ans, l’alliance entre les quatre États slaves s’est affirmée ces dernières années, jusqu’à adopter un logo officiel ainsi qu’un site Internet. La raison de cette légitimité retrouvée est à chercher dans les intérêts communs qu’ont eu les quatre gouvernements de s’opposer avec force à la proposition de la Commission européenne et de Jean-Claude Juncker de répartir équitablement les migrants arrivés en 2015 sur le territoire de l’Union. Depuis, le groupe de Visegrád se réunit régulièrement afin de peser en amont sur les négociations. Les premiers ministres polonais et hongrois Mateusz Morawiecki et Viktor Orban ont ainsi obtenu que le prochain budget européen ne soit pas conditionné par le respect de l’État de droit dans chacun des États mais simplement à l’échelle européenne. Le texte final de l’accord du Conseil européen se borne à pointer les problèmes de malversations et de corruptions qui entraveraient la bonne allocation des fonds européens. Aussi contestables les positions du groupe de Visegrád peuvent l’être, l’Union européenne n’a pas une seule fois cherché à comprendre pourquoi un tel groupe s’est reconstitué. Au contraire, les diplomates bruxellois se sont contentés de jeter l’anathème sur ces pays en les qualifiant de « racistes et xénophobes ». C’est pourtant bien la même Union européenne qui s’est montrée pusillanime à l’égard de l’Italie lors de la crise des migrants…
Les frugaux, rejoints lors du Conseil par la Finlande, ont compris que réunis, ils pouvaient bloquer, malgré leur poids démographique très faible, toute avancée. Voulue au départ par Charles de Gaulle du temps de la Communauté économique européenne (CEE), la règle de l’unanimité a de fait permis de bloquer certaines velléités qui pouvaient être contraires aux intérêts nationaux. Aussi, cette règle vient réduire le pouvoir d’initiative dont dispose la Commission européenne, qui permet de proposer des politiques propres à l’échelle de l’Union – qui different d’ailleurs souvent des aspirations populaires : les accords régionaux de libre-échange proposés par la Commission européenne, comme le CETA, le JEFTA ou celui en cours avec le Mercosur, en témoignent.
La centralité du pouvoir à Bruxelles n’a pas empêché le renforcement de certaines alliances. D’autres au contraire ne résistent pas à l’alternance politique. Le Triangle de Weimar a certes joué un rôle significatif pour l’adoption du Traité de Lisbonne en 2009. Mais la victoire des ultra-conservateurs et atlantistes du PiS en Pologne lors des élections parlementaires de 2015 a mis un coup d’arrêt sérieux à cette alliance entre la France, l’Allemagne et la Pologne. Quant à la nouvelle Ligue hanséatique, elle fut officialisée en opposition aux politiques soi-disant laxistes et dépensières des États du Sud de l’Europe. Cependant, l’Irlande ou les États baltes se sont éloignés de l’alliance pour rejoindre la France, l’Italie et l’Espagne pour appuyer l’idée d’émettre des coronabonds. Victorieuse du dernier Conseil européen, l’alliance entre l’Autriche, le Danemark, la Suède et les Pays-Bas devrait décliner à son tour.
Deux raisons à cela. La première est que ces alliances, à l’exception du groupe de Visegrád, ne sont conclues que pour forcer la main des autres États lors des négociations au Conseil européen. C’est la logique du Conseil européen qui permet cette prise d’initiatives. Maintenant que les quatre avaricieux ont obtenu leurs rabais, rien ne les prédestinent à faire perdurer l’alliance, en dépit des nombreuses photos prises lors du Conseil européen où l’on voit Mark Rutte, Mette Frederiksen, Stefan Löfven et Sebastian Kurz tout sourire dans le bureau de la délégation suédoise. Ensuite, la pression politique interne risque, comme pour le Triangle de Weimar, de mettre en lambeaux cette nouvelle alliance. Les écologistes européens se sont réunis pour discuter du rôle des écologistes en Autriche, Suède et Finlande au sein de leurs coalitions respectives. Si les verts finlandais ont obtenu que Sanna Marin, la Première ministre de Finlande, ne rejoigne pas officiellement l’alliance des frugaux, les écologistes autrichiens, qui gouvernent en coalition avec la droite en Autriche, ne se seraient pas montrés assez offensifs face à l’attitude pingre du premier ministre Kurz.
Enfin, il est à noter que ces alliances n’existent pas au Sud de l’Europe. La singularité méridionale s’explique par l’attachement que les États et peuples au Sud de l’Europe ont jusqu’à présent eu pour le projet européen. Les politiques d’austérité décidées par la Troïka n’ont pas singulièrement diminué l’appétence des ces États pour le projet européen. L’Espagne, le Portugal ou encore la Grèce ont toujours souhaité que les projets avancent de concert avec l’ensemble des autres États membres sans alliance opportune. L’Italie, ayant largement souffert de l’abandon réel de l’Union européenne et des États membres durant la crise économique puis surtout lors de la crise des migrants, n’a pu que constater, amère, la création d’une nouvelle alliance au Nord pour s’opposer au plan de relance européen.
Cela n’a pourtant pas empêché Giuseppe Conte et son gouvernement de se battre au Conseil européen pour qu’un accord commun aboutisse. Mais le sentiment d’appartenance à l’Union européenne dans la péninsule est sévèrement atteint par l’attitude nombreux gouvernements au Nord, ainsi que par l’abandon de la Commission européenne depuis la crise des migrants. À juste titre, les Italiens se rendent compte que les supposées avancées permises par l’Union européenne sont caduques et seule l’intervention de l’Allemagne a pu, jusqu’à nouvel ordre, éviter que le projet d’une sortie de l’Italie au sein de l’Union européenne prenne de l’ampleur – du moins jusqu’aux nouvelles mesures d’austérité que l’on exigera d’eux.
Leçons à retenir d’un énième échec européen
Le dernier Conseil européen a été une apothéose de ce que peut l’Union européenne pour trouver des solutions durables aux problèmes que subissent les États et les citoyens. Les logorrhées d’Emmanuel Macron sur le caractère historique du Conseil européen, psalmodiées par les éditorialistes en France, ne sauraient cacher la réalité. Parmi les difficultés auxquelles le projet européen ne peut se soustraire, figure d’abord celle de ses principaux défenseurs. Les fanatiques de l’Union européenne fédérale ne réfléchissent qu’à des solutions budgétaires néolibérales de court-terme, sans envisager que des problèmes plus larges menacent l’Union européenne. Il est illusoire de penser qu’avec un respect strict et absolu des règles de Maastricht les problèmes de l’Union européenne disparaîtraient.
La deuxième difficulté réside dans l’impossibilité pour les défenseurs de l’Union européenne de considérer de manière structurelle les problèmes européens. La monnaie unique, véritable veau d’or, constitue une bonne illustration. Certains pays en ont profité, comme l’Allemagne, l’Autriche ou les Pays-Bas. Mais de trop nombreux autres pays, la France et l’Italie en tête, ont souffert d’un euro trop fort alors que leurs économies nécessitent qu’il perde de sa valeur par rapport à d’autres monnaies comme le dollar américain. La monnaie unique n’a aucunement été pensée comme un instrument monétaire intégré et commun à même de servir les économies européennes. Nicolas Dufrêne, le directeur de l’Institut Rousseau, le souligne dans son éditorial du 6 mai 2020 au sujet de la décision de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe concernant le programme d’achat d’actifs publics de la Banque centrale européenne, les PSPP : « Ceux qui désirent sauver l’euro doivent proposer cette réforme ciblée des traités (en matière de création monétaire et de financement monétaire des États NDLR), sinon les incantations n’y feront rien : l’euro sera condamné de par le décalage croissant entre la règle et la nécessité. ». Le moins que l’on puisse dire est qu’une telle réforme des traités semble très improbable.
Indirectement, les traités européens, tout particulièrement le Traité de fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), constituent un autre problème structurel alors qu’ils sont censés permettre aux institutions européennes d’être plus réactives et plus agiles dans leur manière de fonctionner. Sans revenir sur les dispositions issues de Maastricht, le flou juridique général qui entoure de nombreux articles du TFUE empêche la mise en place de véritables politiques à l’échelle de l’Union. C’est le fruit, là encore, d’interminables négociations entre les partenaires européens lors de sommets eux-mêmes sans fin. Chaque État-membre sécurise son pré-carré, sur telle ou telle disposition, comme les aides d’État, les ententes, les abus de position dominante etc. Il pourrait être facile, à première vue, de considérer que ces piétinements sont de la responsabilité des États-membres. Au contraire, dans un article paru en mars dans Le Vent Se Lève, Vincent Ortiz, Eugène Favier et Pablo Rotelli écrivent : « Faut-il donc blâmer les égoïsmes nationaux, regretter que populations et gouvernements refusent de se départir de leurs avantages structurels pour les partager avec ceux qui en sont dépourvus ? Ou plutôt en arriver à la conclusion qu’en vertu des règles de la mondialisation néolibérale, dont l’Union européenne est la manifestation institutionnelle la plus aboutie, de telles réactions sont inscrites dans l’ordre des choses ? ». Il est ainsi vain de reprocher aux Pays-Bas ou à l’Allemagne cet excès d’égoïsme national alors même que les règles fixées par l’Union européenne encouragent de tels comportements.
D’autres problèmes, corrélés à la monnaie unique et aux traités, à l’image des politiques d’austérité que l’on inflige aux pays du Sud de l’Europe, se superposent et finissent de désespérer de tout changement structurel et radical au cœur même du fonctionnement de l’Union européenne. Certes, l’Italie et l’Espagne vont recevoir des milliards d’euros au titre du plan de relance validé, encore une fois dans la douleur et au prix d’insomnies. Mais personne n’est assez dupe pour penser que l’Union européenne sera sauvée par ce plan de relance sachant que les discussions budgétaires sont toujours défavorables aux économies du Sud de l’Europe et de la France. Les subventions que vont recevoir ces économies ne sont qu’un maigre pécule comparé aux milliards d’euros récupérés par les économies du Nord de l’Europe. La mise en place de l’euro a créé des déséquilibres irréparables entre des États du Nord et États du Sud. Les mesures prises au sortir du Conseil européen n’y changent rien.
Emmanuel Macron, soi-disant le plus européen parmi les Européens, n’oublie pas non plus son propre intérêt, à savoir sa possible réélection dans deux ans. Est-ce avec de telles ambitions que l’on entre dans l’Histoire ? Prenons le parti d’en rire.
