Marcelo Rebelo de Sousa, Président de la République et Antonio Costa, Premier ministre portugais. ©José Cruz/Agência Brasil
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Le Portugal a de nouveau fait l’objet de toutes les attentions ces derniers jours, d’aucuns évoquant le « mystère », voire le « miracle » portugais face à la crise du Covid-19 qui l’épargne quelque peu par rapport à ses voisins européens. Quant au Premier ministre portugais, il a tenté de secouer les institutions européennes et le « club des radins » dont il a qualifié l’attitude de « répugnante ». Éclairage d’Yves Léonard, spécialiste de l’histoire contemporaine du Portugal, sur ce pays singulier à quelques jours du 25 avril, journée commémorative de la Révolution des œillets au printemps 1974.


« Ils traversaient une place où des groupes d’aveugles s’amusaient à écouter les discours d’autres aveugles, à première vue aucun ne semblait aveugle, ceux qui parlaient tournaient la tête avec véhémence vers ceux qui écoutaient, ceux qui écoutaient tournaient la tête avec attention vers ceux qui parlaient. L’on proclamait les principes fondamentaux des grands systèmes organisés, la propriété privée, le libre-échange, le marché, la Bourse, la taxation fiscale, les intérêts, l’appropriation, la production, la distribution, la consommation, l’approvisionnement et le désapprovisionnement, la richesse et la pauvreté, la communication, la répression et la délinquance » : en 1995, l’écrivain portugais José Saramago (1922-2010), prix Nobel en 1998, publie L’aveuglement[1], récit d’une épidémie soudaine où, à la suite d’un homme assis au volant de sa voiture à un feu rouge, chacun perd brutalement la vue, sauf la femme d’un médecin pour guider les autres hors de ces ténèbres. Devenir aveugle pour ne plus passer sa vie sans se voir, pour réussir à voir l’essentiel et à être humain : ce message de José Saramago résonne avec force en ces temps de pandémie du Covid-19, soulignant à quel point ce qui semblait inconcevable la veille peut devenir réalité le lendemain. Mais à quel point aussi, il existe une dissonance entre l’événement imaginé dans une fiction romanesque et l’événement survenu dans la réalité.

Pour un pays comme le Portugal, présenté à satiété ces dernières années comme un « modèle », sinon un « miracle » et, encore ces derniers jours, comme une sorte d’exception européenne face à un virus qui l’épargne plus que ses voisins européens, comment mesurer cette dissonance entre la part fantasmée d’un pays mythifié et la réalité de cette crise sanitaire, économique et sociale sans précédent ? Au Portugal comme ailleurs, est-il possible de croire aujourd’hui comme avant à l’Union européenne, à la libre circulation des individus et des biens ? Classé « 7ème meilleure démocratie au monde »[2], le Portugal peut-il être épargné par cette montée générale de l’autoritarisme et du contrôle léviathanesque des populations, alors que partout se renforce le sentiment selon lequel plus l’État-nation est puissant, mieux il s’en sort ?

Anticipation et prudence

« L’effort que nous avons fait, qui reflète le comportement exemplaire de la majorité de la population, a porté ses fruits. Mais il faut faire plus » déclarait le Premier ministre portugais António Costa début avril. Pourtant, le Portugal est bien moins affecté par le Covid-19 que nombre de pays européens, à commencer par son voisin espagnol : 599 décès (dont 86 % âgés de plus de 70 ans) et 18 091 cas confirmés de contamination pour le Portugal au 15 avril, contre près de 19 000 décès et plus de 70 000 personnes contaminées en Espagne, dont la population est près de cinq fois supérieure à celle du Portugal. « Pour faire des pas vers un retour progressif à la normale en mai, il faut s’en donner les moyens en avril » a déclaré à l’unisson le 7 avril le président de la République Marcelo Rebelo de Sousa, qui s’était lui-même mis en quarantaine pendant deux semaines début mars, après avoir été en contact avec des élèves d’une école du nord du Portugal, fermée après la découverte d’un cas de coronavirus.

Plusieurs facteurs permettent d’expliquer cette situation. En laissant de côté le supposé « sens inné de la discipline » des Portugais, aux relents culturalistes sinon « saudosistas » évoqué parfois, la position géographique singulière du Portugal à l’extrême-ouest du continent – et donc éloigné du principal foyer épidémique d’origine au nord de l’Italie -, ne partageant qu’une seule frontière terrestre avec un voisin, s’est affirmée comme un atout dont les autorités ont su tirer parti rapidement, en imposant dès mi-mars des restrictions de mouvement à la frontière avec l’Espagne, alors que le Portugal ne comptait qu’une centaine de cas. De même, le relatif isolement de régions intérieures (Alentejo, aucun décès) moins densément peuplées, avec des populations vieillissantes sédentaires, a contribué aussi au ralentissement de la propagation de l’épidémie. Ensuite, l’impact d’une campagne précoce de sensibilisation à la dangerosité du Covid-19 auprès d’une population d’autant plus réceptive qu’elle connait les faiblesses et les disparités territoriales d’un Système national de santé (SNS) durement mis à mal par les années d’austérité : dès le 12 mars, aucun décès ou cas grave n’ayant alors été enregistré, l’état d’alerte est déclaré, puis l’état d’urgence le 19 mars, les écoles ayant été fermées le 16 mars et un cordon sanitaire étant établi autour de la ville d’Ovar (55 000 habitants) le 17 mars (20 décès et plus de 550 cas de contamination) ; le nord du pays se révélant le plus touché (321 décès et plus de 10 000 cas détectés).

Cette anticipation au regard de la situation épidémique du pays (2 premiers cas de contamination constatés le 2 mars – un homme de 60 ans de retour d’Italie et un homme de 33 ans de retour de Valence – annonce du premier décès le 16 mars) a permis d’éviter une première vague trop forte. Sans oublier l’absence de foyer épidémique majeur grâce, notamment, à l’élimination précoce des clubs du Benfica Lisbonne et du FC Porto de la Champion’s League de football, avant le stade des huitièmes de finale, ce qui a évité des situations dramatiques comme celle du match aller à Milan, le 19 février, entre l’Atalanta Bergame et le FC Valence, véritable « cluster » épidémique rassemblant plus de 50 000 supporters des deux clubs dans la capitale de la Lombardie, épicentre de la pandémie en Europe. Sans oublier également quelques divergences dans les chiffres des cas de contamination entre le « macro » et le « micro », entre les chiffres communiqués quotidiennement, à mi-journée, par la Direction générale de la Santé (DGS) et ceux, sensiblement plus élevés dans certaines villes, collectés par les collectivités.

Si le Portugal fait partie des pays européens les moins touchés par l’épidémie, il craint l’arrivée d’une deuxième vague, au regard notamment du faible pourcentage de la population immunisée. D’où une vigilance redoublée lors du week-end de Pâques, propice aux déplacements et rassemblements familiaux. D’où l’annonce que les écoles maternelles et primaires ne rouvriront pas d’ici septembre. D’où la prolongation de l’état d’urgence, au moins jusqu’à début mai. D’où aussi l’annonce, chargée d’affects, de l’annulation de la traditionnelle manifestation de commémoration de la Révolution des œillets sur l’Avenida da Liberdade à Lisbonne, accompagnée d’un appel pour que les Portugais ce jour-là, vers 15h, aillent à leur fenêtre et chantent « Grândola, Vila Morena », la chanson emblématique du Mouvement des forces armées (MFA) et du 25 avril 1974.

Avec un nombre de cas de Covid-19 en faible progression, une population vieillissante, un système national de santé (SNS) affaibli au sortir de l’austérité imposée par la Troïka (9,1 % du PIB, contre près de 10 % en 2009 et 12,5 % en Allemagne, soit un tiers de moins que la moyenne de l’UE) et une économie encore convalescente, dont la croissance est très fortement dépendante des exportations et du tourisme (15 % du PIB), le Portugal est fortement fragilisé par cette crise sanitaire. D’où la prudence des autorités portugaises quant aux conséquences économiques et sociales de cette pandémie.

Résilience, consensus et solidarité ?

Lucidité et humilité au regard des capacités hospitalières d’accueil ont prévalu depuis le début de la crise. Selon le classement de Health Power House, le Système national de santé portugais (SNS), gratuit, général et universel, fondé en 1979, est considéré comme le treizième meilleur en Europe. À l’occasion de son quarantième anniversaire en septembre 2019, le SNS a fait l’objet d’un rapport soulignant ses bienfaits depuis sa création (trois fois plus de médecins qu’en 1979, fortes augmentation de la durée de vie et diminution de la mortalité infantile), mais aussi la baisse constante du nombre de lits (339 000 en 2017 contre 527 000 en 1980)[3], avec un système où les hôpitaux sont gérés comme de grandes entreprises et les hôpitaux privés de plus en plus nombreux (107 contre 93 en 1999). Si 2 milliards d’euros ont été injectés depuis 2016 et 800 millions d’euros inscrits au budget 2020, ces montants n’ont pas compensé les coupes sombres réalisées sous couvert d’austérité qui ont vu les dépenses de santé par habitant chuter de 1021 € en 2010 à 894 € en 2012 et 2013, avant d’atteindre 989 € en 2017 et de retrouver seulement en 2019 le niveau de 2010. Face à une crise sanitaire d’une telle ampleur, autant dire que la prudence s’impose dans les faits aux Portugais, l’objectif étant surtout de prévenir, avant même de guérir. Ainsi, 500 respirateurs/ventilateurs ont été commandés fin mars, venant s’ajouter aux quelques 1200 disponibles. Un hôpital de campagne de 200 lits a été installé à Lisbonne, près de Campo Pequeno. Quant aux tests de diagnostic, plus de 110 000 ont été réalisés depuis le 1er mars, atteignant le 10 avril une capacité quotidienne de 11 000 tests, niveau comparable à des pays comme le Danemark ou la Suède.

Dans un tel contexte, plus de 70 % des Portugais déclarent avoir peur de se rendre dans les services de santé, nombre d’entre eux retardant ou annulant examens, interventions et vaccinations, faisant craindre de nouveaux drames sanitaires, alors que « tristesse et anxiété » prévalent chez près de 15 % de la population[4]. Au-delà des difficultés économiques, du chômage partiel (avec 2/3 du salaire) ou des « congés forcés » qui conditionnent fortement pour tous la capacité à faire face aux restrictions, ces contraintes sont d’autant plus fortement ressenties par les plus jeunes qu’elles s’accompagnent d’un sentiment « d’isolement » et de « manque de liberté », alors que les trentenaires et jeunes quadra chargés de famille, avec des enfants en bas âge, soulignent leurs difficultés à concilier travail, vie familiale et éducation des enfants, générant stress, anxiété et état dépressif. Les incertitudes quant à la durée des restrictions (15 % des Portugais déclarent ne pas être sortis ces 15 derniers jours) ainsi que la crainte d’un scénario catastrophe « jusqu’à la fin de l’année » sont plus fortes chez les personnes âgées et les plus vulnérables économiquement dans un pays où le salaire minimum s’élève à 635 € nets mensuels. 12 % des Portugais – soit un million d’adultes – craignent de ne pouvoir faire face à leurs dépenses courantes dans un mois[5].

Face aux difficultés éprouvées au quotidien par la population, les autorités ont cherché à mettre en œuvre des mesures appelant à la solidarité, solidarité et esprit d’entraide dont la population a donné d’innombrables preuves depuis le début de cette crise sanitaire, notamment vis-à-vis des personnes âgées. Fin mars, le Parlement a ainsi approuvé la suspension des loyers pour les ménages vulnérables et les petites entreprises à court de trésorerie pendant l’épidémie, mais plusieurs associations ont averti que ces mesures risquaient seulement de retarder une crise du logement sous-jacente depuis longtemps, la mairie de Lisbonne ayant de son côté annoncé un gel des loyers pour l’habitat social (parc de 70 000 logements). Le gouvernement a également décidé de régulariser temporairement, à partir du 30 mars, les immigrés en attente de titre de séjour et les demandeurs d’asile. « En temps de crise, c’est un devoir pour une société solidaire que d’assurer l’accès des migrants à la santé, à la stabilité de l’emploi et au logement » a ainsi expliqué le ministre de l’Intérieur, Eduardo Cabrita. Si elle fait figure d’exception à l’échelle européenne, cet exemple de solidarité fait sens d’un point de vue sanitaire, permettant aux migrants et demandeurs d’asile d’accéder à un système national de santé gratuit, de se soigner, de se protéger, et ainsi de protéger les autres aussi. Mais, au-delà de ces considérations humanitaires, il y va aussi de l’intérêt d’un État dont la population vieillit, les taux de natalité et de fécondité s’effondrent, et où certains secteurs d’activité (agriculture, BTP) manquent de main-d’œuvre à bas coût.

Dans ce contexte, le gouvernement a, jusqu’à présent, bénéficié d’un large soutien de l’opinion et consensus politique, à l’image de l’adoption de l’état d’urgence – une première pourtant depuis le retour de la démocratie en 1974 -, approuvée par plus de 90 % de la population. Le projet de décret présidentiel déclarant l’état d’urgence a ainsi été voté le 18 mars par l’ensemble des parlementaires à l’Assemblée de la République (chambre unique, 230 membres), seuls la coalition Parti communiste/Les Verts, le député d’Initiative libérale et une députée non inscrite s’abstenant. Toutes les autres formations, dont le Bloc de Gauche, les écologistes de PAN et l’opposition PSD (centre-droite), ainsi que le seul député de Chega (extrême-droite) ont voté ce texte restreignant temporairement les libertés, présenté comme un « mal nécessaire » par la présidente du groupe majoritaire PS, celle-ci ayant assuré que le gouvernement d’António Costa veillerait à « faire respecter le nécessaire équilibre entre sécurité et liberté. »

Ce large consensus associant gouvernement, partis politiques, corps intermédiaires et société civile confère au gouvernement une liberté d’action indéniable. Salué un peu partout à l’étranger, notamment par le vice-président du gouvernement espagnol Pablo Iglesias, ce consensus politique va se révéler précieux à l’épreuve du temps, alors que l’inquiétude et les interrogations vont se renforcer dans les prochaines semaines, notamment quant à la durée de cette quarantaine, déjà pointée du doigt par les milieux d’affaires. Ainsi, le lundi de Pâques, 159 personnalités (professionnels de la santé, du tourisme, de la culture, chefs d’entreprise) considérant « qu’il n’est pas possible de suspendre l’activité économique jusqu’à la suppression de tout risque de contagion », ont adressé une lettre au président de la République et au premier ministre pour demander de nouvelles mesures (généralisation du port des masques, tracking, dépistage massif) en vue d’une réouverture contrôlée de l’économie, inspirée de la Corée du Sud. Mardi 14 avril, le Premier ministre António Costa a indiqué sur son compte Twitter avoir le même jour « échangé avec un ensemble d’économistes et d’universitaires sur les perspectives pour l’économie portugaise et la relance de l’activité économique », précisant que « ce débat franc et ouvert a apporté une contribution importante à la mise en place d’une voie de relance solide et fondée sur la confiance ». Cette confiance est centrale dans la réflexion du gouvernement pour envisager une réouverture progressive de l’économie, insistant sur l’idée que c’est seulement « si les gens ont suffisamment confiance qu’ils pourront retourner au travail et consommer », grâce notamment au port généralisé de masques – jusqu’ici réservé aux seuls professionnels de la santé, de la sécurité et de la distribution -, sans donner de date ni de modalités plus précises pour le moment.

Foin de l’austérité ?

La crise du Covid-19 se présente comme un test de résistance d’autant plus redoutable pour l’économie portugaise que celle-ci était seulement convalescente, après les années d’austérité (2011-2015) aux séquelles encore bien présentes et dans tous les esprits. Autant dire que le spectre de l’austérité plane lourdement sur l’après, sur cette sortie progressive du confinement que les plus optimistes espèrent comme une reprise économique en forme de U et non plus de V, comme d’aucuns l’imaginaient encore courant mars. Les prévisions du FMI communiquées le 14 avril prévoient une chute de 8 % du PIB pour 2020 (contre une contraction de 4,1 % en 2012) et 380 000 chômeurs supplémentaires au Portugal. Ce même 14 avril, António Costa, après avoir parlé « d’une crise sanitaire qui se transforme en une crise économique que nous ne pouvons pas laisser empirer », a confirmé réfléchir à la nationalisation d’entreprises, notamment la compagnie aérienne nationale TAP, privatisée début 2015 et dont l’État est encore actionnaire à 50 % : « Nous ne pouvons exclure la nécessité de nationaliser la TAP ou d’autres entreprises qui sont absolument essentielles pour notre pays. Nous ne pouvons courir le risque de les perdre ».

Dans une déclaration à l’agence Lusa le 11 avril, le premier ministre a déjà appelé au sens de « l’effort collectif » et à « l’esprit de responsabilité » ses anciens partenaires à gauche de la geringonça, cet attelage entre le PS, le PC et le Bloc de Gauche en vigueur de novembre 2015 aux élections législatives d’octobre 2019, avertissant au passage qu’il serait « d’ailleurs très déçu si nous devions arriver à la conclusion que nous ne pouvons compter sur le PCP et le Bloc de Gauche qu’en période de vaches grasses, lorsque l’économie est en croissance. » À la question sous-jacente si son gouvernement serait tenté d’appliquer dans le futur « la même recette que celle utilisée il y a dix ans pour affronter la crise », António Costa a affirmé qu’il n’appliquerait pas la même recette, « non seulement parce que je n’y ai pas cru à l’époque, mais surtout parce que la maladie est clairement distincte de la précédente. Il n’y plus actuellement de problème avec les comptes de l’État qui, heureusement, a pu assainir ses finances publiques ». Quant au scénario d’un retour à un gouvernement de « Bloc central » (comme en 1983-1985, avec Mário Soares Premier ministre), entre le PS (centre-gauche) et le PSD (centre-droite), António Costa l’a écarté, en relevant « qu’il y a une coïncidence remarquable entre les dirigeants du PSD et du PS selon laquelle ce n’est pas une bonne solution pour le système politique, car elle affaiblit les pôles naturels d’alternatives, alors que la démocratie exige des alternatives et a besoin d’alternatives ».

Alors, foin du « Bloc central », sorte de version portugaise de ce « Bloc bourgeois » analysé en France et en Italie par Bruno Amable et Stefano Palombarini ? Obsolète cette alliance autour de l’intégration européenne, des réformes néolibérales et du dépassement du clivage droite/gauche ? La leader du Bloc de Gauche (Bloco de Esquerda, BE), Catarina Martins, a déjà prévenu le premier ministre que si son parti était bien disponible pour aider à combattre la crise, ce serait à la manière du BE, sans austérité ni coupes sombres dans l’investissement public, rappelant « ne pas avoir accepté l’austérité en 2011 et ne l’accepter pas plus en 2021. » Cette crise sanitaire pose de nouveau avec acuité la question de l’équilibre instable, de cette culture du compromis, qui avait permis à la geringonça de fonctionner pendant quatre ans, équilibre entre « respect des engagements européens du Portugal » et « volonté de tourner la page de l’austérité. » Mais la geringonça a volé en éclats suite aux législatives d’octobre 2019 et la large majorité obtenue par le PS. Et, côté européen, si António Costa a cherché, avec son ministre des Finances – et président de l’Eurogroupe -, Mário Centeno, a desserrer l’étau financier, c’est sans grand succès qu’il a tenté de lever les réserves du « club des radins » néerlandais et allemands, désignant cette crise comme « un moment décisif » pour l’Europe, non sans avoir stigmatisé à plusieurs reprises l’attitude des autorités néerlandaises, qualifiée de « répugnante » : « Nous devons savoir si nous pouvons continuer à 27 dans l’Union européenne, à 19 – dans l’eurozone -, ou s’il y a quelqu’un qui veut être laissé de côté. Naturellement, je parle des Pays-Bas ».

À l’heure où les dogmes néolibéraux (« austérité expansionniste », « croissance potentielle ») qui sous-tendaient l’économie mainstream sont invalidés par les faits, cette déclaration du premier ministre portugais a fait l’effet « d’un coup de pistolet dans un concert », pour paraphraser Stendhal évoquant la politique dans un roman. Il n’est pas inutile de rappeler ici que, depuis son adhésion à l’Europe communautaire en 1986, le Portugal a été de tous les modèles d’intégration. Pour ce pays géographiquement et économiquement « périphérique », la raison, plus encore que le cœur, a conduit les différents exécutifs portugais depuis près de 35 ans à considérer que ne pas répondre aux appels de l’Europe aurait été une erreur historique. Après avoir pris le train de l’Europe en marche, rester dans le wagon de queue aurait signifié une sorte de suicide collectif aux yeux des responsables politiques portugais au pouvoir (alternance centre-droite/centre-gauche), au point de vouloir incarner ce « bon élève de l’Europe », reconnu comme tel au début des années 1990 par le président de la Commission européenne, Jacques Delors. À l’heure où celui-ci évoque le risque d’une implosion de l’Europe, à l’heure où l’intégration européenne est fragilisée de toutes parts, les déclarations du premier ministre portugais, pour stimulantes et détonantes qu’elles soient en termes d’inflexion vers une Europe plus solidaire et sociale, semblent relever plus d’un exercice rhétorique salutaire que de la realpolitik : au  jeu des intérêts « bien compris », des « coûts et avantages », le maître reste l’Allemagne, figure tutélaire de l’arbre généalogique d’une « famille européenne », proche de devenir cette famille en déclin de Lübeck au cœur du XIXeme siècle, Les Buddenbrook. Mais, comme le rappelait un des personnages du roman d’Eça de Queiroz (1845-1900) Les Maia, « pour pouvoir parler haut en Europe comme ministre des Affaires étrangères, il faut avoir derrière soi une armée de deux cent mille hommes et une escadre munie de torpilles. Malheureusement, nous sommes faibles… Et moi, pour jouer les rôles subalternes, pour qu’un Bismarck ou un Gladstone vienne me dire : « Il en sera ainsi », je ne marche pas » ! [6]

À la fin des fins, le constat historique de Gary Lineker, sorte de loi d’airain de l’Union européenne, pourrait bien se vérifier une nouvelle fois. Et de répéter alors en boucle « it’s the Covid, stupid. » À moins que le jour soit venu d’identifier clairement cette forme d’union économique comme la source des difficultés et de se mobiliser pour en changer complètement le logiciel et rétablir la souveraineté du politique. À moins de s’imprégner des senteurs de ces œillets d’avril et de Lisbonne, qui, en avril 1974, « donnait de l’espoir à tous les déçus de Varsovie et de Prague, même à ceux qui étaient si jeunes qu’ils n’avaient pas encore eu l’occasion de savoir ce qu’était une illusion ». À moins, pour mieux sortir du confinement, de faire sien ce pacte des « Capitaines d’avril » : « Nous avons juré. Nous avons juré que dorénavant les mots je, tu, il, nous, vous, allaient disparaître et qu’on n’utiliserait plus que la troisième personne, la personne collective, englobant tout un chacun, ils, eux. J’en ai été le témoin, ça a été enregistré. Aucun de nous ne souhaitait qu’on se réfère à ses actes individuels ou qu’on en garde le souvenir, ce souvenir devait être à tout jamais un et indivisible, le souvenir d’un groupe de cinq mille, et tous diraient ils, eux.  »[1]

[1] Cf. Lídia Jorge, Les Mémorables (2014), Paris, traduction Geneviève Leibrich, Editions Métailié, 2015

[1] José Saramago, L’aveuglement, Paris, Seuil, 1997 (traduction en français par Geneviève Leibrich de Ensaio sobre a cegueira, 1995)

[2] Cf. V-Dem Institute, « Democracy Facing Global Challenges, Annual Democracy Report 2019 », University of Gothenburg, https://www.v-dem.net

[3] State of Health in the EU · Portugal · Perfil de saúde do país 2019, OCDE, European commission, 2019

[4] Cf. enquête réalisée du 6 au 9 avril par Cesop-Universidade Católica Portuguesa pour RTP et Público.

[5] Cf. étude « O Impacto Social da Pandemia », ICS/ISCTE, Universidade de Lisboa, 10 avril 2020.

https://ics.ulisboa.pt/docs/RelatorioInqueritoICSISCTE.pdf

[6] Eça de Queiroz, Les Maia, 1888, traduction Paul Teyssier, Editions Chandeigne, 1996, p. 606.

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