Enseignant-chercheur en économie à l’Université d’Angers, chercheur au Granem. David Cayla a accepté de répondre à nos questions sur le protectionnisme et sa compatibilité avec un projet social. Au programme : François Hollande, Donald Trump, et l’Union Européenne.
Jeune économiste en vue, vous êtes membre des Économistes atterrés, association qui a sorti l’an dernier son second manifeste. Ce rassemblement d’économistes hétérodoxes critique les idées reçues diffusées par la science économique dominante. Parmi les combats que vous menez, il y a la possibilité de mesures protectionnistes, qui sont considérées comme une plaie couteuse pour l’économie par une grande partie des économistes et de la classe politique. Selon vous, le protectionnisme peut être un levier pour une politique de progrès social, pouvez-vous nous en dire plus ?
Lors du discours de renoncement de François Hollande, je n’ai pu m’empêcher de noter une phrase : « Le plus grand danger, c’est le protectionnisme, c’est l’enfermement », a-t-il affirmé en faisant référence à l’extrême droite (mais on peut penser qu’il s’adressait aussi à Arnaud Montebourg). Il y a là une double erreur. D’abord une erreur de définition. François Hollande, comme beaucoup de monde, confond protectionnisme et autarcie. Or, les deux termes n’ont strictement rien à voir. En matière de politique commerciale, trois doctrines sont possibles. Le libre-échange, qui promeut une suppression des régulations publiques en matière de commerce international pour laisser au marché la plus grande latitude possible ; l’autarcie qui, à l’inverse, entend restreindre le plus possible le commerce avec l’étranger ; et enfin le protectionnisme qui entend réguler et intervenir dans le commerce international pour ne pas laisser les forces du marché décider seules de la nature et du volume des échanges commerciaux.
Le protectionnisme n’est pas un enfermement mais un interventionnisme. La preuve en est que parmi les mesures protectionnistes les plus usitées il y a les subventions aux exportations qui tendent non à réduire mais à augmenter les échanges commerciaux. L’Europe a d’ailleurs été longtemps accusée de protectionnisme pour ses subventions agricoles par les pays en voie de développement.
L’autre erreur de François Hollande c’est de transformer ce qui n’est qu’un outil économique, une politique commerciale, en objet moral. A l’entendre, le protectionnisme serait intrinsèquement « dangereux ». Or, cette position est absolument intenable pour un responsable politique socialiste qui, par ailleurs, entend « réguler » les marchés.
Comment peut-on d’un côté considérer que l’intervention de l’État sur les marchés à l’intérieur des frontières est bonne, mais que la même intervention se transforme subitement en catastrophe dès lors qu’il s’agit de contrôler les flux marchands internationaux ? Si les marchés dérégulés sont inefficaces dans la finance, les services publics, la production de logement, la médecine… pourquoi seraient-ils efficaces à l’échelle internationale ?
En fait, pour éviter toute confusion, il faudrait changer notre vocabulaire. Au lieu de « libre-échange », il faudrait parler de « dérégulation », et au lieu de « protectionnisme » il faudrait parler « d’interventionnisme » ou de « régulation ». Ainsi, on pourrait traduire la pensée de Hollande de manière plus compréhensible : « Le plus grand danger, c’est la régulation du commerce international, c’est l’enfermement ». Et on comprend aussitôt en quoi une telle phrase est absurde.
Ce que vous proposez semble joli sur le papier mais mettre en place ce type de mesures ne nous exposerait-il pas à des mesures de rétorsion de la part de nos partenaires commerciaux ? Est-ce vraiment le moment opportun pour lancer une guerre commerciale ?
C’est amusant comment, à chaque fois qu’on promeut l’intervention de l’État sur les marchés, on est renvoyé à une logique guerrière. Les libéraux – et plus largement les libertariens – sont parvenus à nous convaincre que les guerres sont nationales et forcément le fait des États. On voit bien la logique. L’intervention d’un État c’est l’affirmation d’une nation. Et les nations c’est le nationalisme… et le nationalisme, c’est la guerre !
Mais l’État, c’est aussi le lieu de l’affirmation de la démocratie. Or, toute démocratie suppose qu’on reconnaisse qu’il existe des conflits d’intérêt entre les groupes sociaux. En matière internationale comme en matière nationale, on ne peut nier qu’il existe des intérêts contradictoires. Les pays producteurs de pétrole ont intérêt à ce que le pétrole soit le plus cher possible ; les pays industrialisés ont intérêt à ce qu’il soit le plus bas possible. Des conflits commerciaux sont inévitables. Choisir le libre-échange ne signifie pas qu’on va supprimer les conflits mais qu’on va laisser le marché déterminer les gagnants et les perdants de la mondialisation sans aucune médiation politique.
Ceux-là peuvent être des pays, mais ce sont souvent des groupes sociaux au sein des pays. Ainsi, en France, les ouvriers sont les grands perdants du libre-échange, les classes supérieures les grandes gagnantes. Mais les ouvriers qui s’en plaignent et demandent des mesures protectionnistes sont renvoyés au rang de méchants extrémistes, suppôts du Front national et xénophobes. Non seulement le libre-échange crée des gagnants et des perdants, mais il le fait en niant aux perdants le droit de contester l’ordre établi.
Les perdants peuvent également être des pays ou des régions entières. C’est d’autant plus vrai que le libre-échange a depuis longtemps changé de nature. La mondialisation n’est en effet plus celle des marchandises mais celle des facteurs de production. Cela signifie que ce ne sont pas seulement des produits finis qui circulent dans le monde, mais du capital, des capacités de production.
Dès lors, le libre-échange ne fait pas circuler des marchandises mais des usines. Et cela change tout, car ce type de mondialisation met les territoires et les États en concurrence. Chaque pays cherche donc à détrousser son voisin de ses usines et de ses emplois. Le résultat est que la mondialisation contemporaine engendre des forces d’éclatement extrêmement violentes en concentrant les richesses industrielles dans certaines régions « gagnantes » au détriment des régions perdantes.
On a vu ce que le libre-échange imposé a produit en Chine et en Inde au cours du XIXème siècle : un effondrement industriel, économique, social et politique dans deux pays qui étaient pourtant très prospères avant l’arrivée des européens. Aujourd’hui, les mêmes phénomènes de désindustrialisation se produisent dans un certain nombre de pays développés. Mais à la différence des ouvriers qui sont dominés socialement, les pays perdants finissent pas s’émanciper de la doctrine libre-échangiste. On l’a vu très récemment avec l’élection de Trump.
Justement, quand on voit les gouvernements qui défendent aujourd’hui des mesures protectionnistes, il s’agit essentiellement de gouvernements nationalistes et xénophobes. Trump incarne à sa façon ce retour en force du protectionnisme. Il a su conquérir le vote de la Rust belt [i.e la « ceinture de rouille » qui correspond aux États des grands lacs et du Mid-West] en s’appuyant sur les ouvriers blancs. Comment expliquez-vous ce phénomène ? Le problème n’est-il pas qu’au fond, la gauche a abandonné les ouvriers, qu’elle a préféré les impératifs de la construction européenne à son projet social ?
Les courants politiques protectionnistes présents aujourd’hui dans l’offre politique sont effectivement issus de courants nationalistes et xénophobes, ce qui fait qu’il est très difficile pour un électeur de voter pour le protectionnisme sans en même temps voter à l’extrême droite. Cela est d’abord la cause d’un refus, à gauche, de penser le protectionnisme.
Pendant longtemps, le mouvement ouvrier s’est vécu comme pacifiste et internationaliste. L’internationale ouvrière se voulait la réponse à l’internationale du capital. Certains ont voulu croire que derrière le slogan « travailleurs de tous les pays unissez-vous ! » il y avait un projet de disparition des frontières et des États. Or, l’internationalisme n’est pas nécessairement un mondialisme. Porter des projets de collaborations internationales ne signifie pas forcément la disparition des frontières et des nations.
L’accélération de la mondialisation dans les années 1990 a entrainé la rupture des ouvriers avec l’internationalisme. J’y vois les effets de la mondialisation du capital qui a imposé un système économique mettant les travailleurs de tous les pays en concurrence, détruisant ainsi le sentiment, chez les salariés, d’appartenir à un groupe social uni par des intérêts communs indépendamment des appartenances nationales.
Mais au lieu de se faire le porte-voix des victimes de la mondialisation et de les accompagner politiquement en leur proposant un débouché politique de type néo-protectionniste, les partis de gauche qui revendiquent l’héritage des mouvements ouvriers se sont lancés, en guise d’internationalisme, dans le projet européen, arguant que face à la mondialisation l’Europe ferait office de protection.
Je me souviens des affiches de la campagne du traité de Maastricht qui expliquaient que la construction européenne permettrait de faire le poids face aux puissances américaines et asiatiques. Mais l’Europe comme instrument de protection, c’est une vaste blague !
La politique commerciale européenne inscrite dans les traités est explicitement libre-échangiste. Elle interdit à ses membres toute régulation du Marché unique, elle impose un commerce de plus en plus dérégulé conforme aux règles de l’OMC et prohibe toute mesure nationale ou européenne qui aurait pour effet de restreindre les mouvements de capitaux vis-à-vis de pays tiers.
Le problème c’est qu’une fois cette stratégie engagée, il n’existe aucun retour en arrière possible. La politique commerciale est un domaine exclusif de l’Union qui négocie au nom de l’ensemble des États. C’est la raison pour laquelle la plupart des traités commerciaux que signe l’UE ne nécessitent pas de ratification par les 28 États membres. Seuls les traités dits de « nouvelle génération », qui dépassent largement le cadre commercial et donc les prérogatives de l’Union nécessitent le double accord des États et des instances européennes. Voilà pourquoi les traités de libre-échange signés avec la Turquie ou les pays d’Afrique du Nord par exemple n’ont pas été ratifiés par les États, contrairement au CETA et au TAFTA qui doivent être validés à la fois au niveau national et au niveau de l’Union.
Cela dit, même ces traités de nouvelle génération entrent en application « provisoire » avant les ratifications nationales. C’est ainsi que le traité de libre-échange signé en 2011 avec la Corée du Sud entra en application provisoire dès cette date et ne fut adopté définitivement qu’en 2015, après les ratifications nationales. C’est d’ailleurs exactement le même scénario qui est envisagé aujourd’hui pour le CETA. La levée de l’hypothèque wallonne et de son ministre-président Paul Magnette a ouvert la voie à une mise en application « provisoire » du CETA. Le provisoire pouvant durer plusieurs années, les ratifications nationales n’auront du coup qu’à valider a posteriori l’existant. Et si certains pays ne ratifient pas, ils auront bien entendu le droit de revoter jusqu’à ce que ratification s’en suive.
En somme, en se donnant à l’Europe, les partis de gauche se sont enfermés dans une logique libre-échangiste sur laquelle ils n’ont aucun contrôle. C’est pour cette raison que seuls les partis anti-européens peuvent se permettre d’être protectionnistes. Voilà pourquoi, à titre personnel, je me méfie des candidats qui prennent des postures critiques sur le libre-échange tout en refusant de rompre avec l’Union européenne. Dans le cadre des traités européens actuels, il n’y a aucun moyen de rompre avec le libre-échange.
Qu’entendez-vous par là ? Doit-on vraiment rompre avec l’Union Européenne pour mettre en place des mesures protectionnistes ? Cela semble difficile à imaginer. Comment se passerait la mise en place de mesures protectionnistes à l’échelle nationale, et sur quels segments de l’économie ?
Avec Coralie Delaume, dans un ouvrage qui va paraître prochainement[1], nous faisons le constat que l’Union européenne est en fait déjà pratiquement morte. Certes, les institutions fonctionnent en apparence, mais ce qui est au cœur du projet européen, c’est un ensemble de règles communes qui encadrent l’action des États. Depuis 1957, ces règles n’ont cessé de se renforcer en créant un droit supranational hors de portée des citoyens. Or, depuis quelques années, nous assistons à un point de bascule. Les règles européennes deviennent inapplicables et sont de fait de plus en plus contournées sans que les sanctions prévues ne tombent.
La Commission a ainsi renoncé à sanctionner l’Espagne et le Portugal qui pourtant ne parviennent plus à réduire leurs déficits publics au rythme attendu ; elle ferme les yeux sur les excédents macroéconomiques de l’Allemagne qui sont pourtant considérables ; elle est restée passive en 2015 lorsqu’Angela Merkel a unilatéralement renoncé à appliquer le règlement de Dublin sur le droit d’asile ; par ailleurs, elle n’a rien pu faire non plus lorsque de nombreux États ont ensuite rétabli les contrôles aux frontières, suspendant de fait le traité de Schengen. Enfin, elle a renoncé à sanctionner les gouvernements autocratiques hongrois et polonais.
La dernière réforme constitutionnelle hongroise a pourtant largement transformé le système judiciaire hongrois à tel point qu’aujourd’hui la Hongrie peut légalement s’extraire de l’ordre juridique européen.
Si l’Union européenne devient incapable de faire appliquer ses propres règles, alors n’importe quel pays peut faire à peu près ce qui lui plait, y compris en matière commerciale. Par exemple, Arnaud Montebourg a prévu de réserver une partie des commandes publiques à des entreprises nationales. C’est évidemment contraire aux règles du Marché unique, mais si l’Union renonce à sanctionner l’Allemagne pour ses excédents, pourquoi la France ne bénéficierait pas elle aussi d’un passe-droit ?
Même si aucun pays de l’Union ne peut instaurer de droits de douanes à ses frontières, un certain protectionnisme peut être mis en place via une taxe sur la consommation, par exemple en instaurant une contribution « sociale » ou « carbone » qui pourrait s’appliquer aux produits qui ne disposent pas d’un bon bilan social ou environnemental.
Les produits made in China, qui ont parcouru des milliers de kilomètres ou qui ont été produits par des entreprises où les salaires sont extrêmement faibles et où il n’existe pas de liberté syndicale pourraient ainsi être davantage taxés que les produits réalisés dans des pays socialement avancés ou géographiquement proches. De même, les fraises produites en Espagne ou a Maroc seraient davantage taxées que les fraises du Roussillon, plus proches des lieux de consommation français.
Un protectionnisme intelligent est un protectionnisme qui tend vers un objectif de politique publique. Pour moi, la priorité devrait être de rétablir en France un équilibre territorial. Actuellement, la France est en voie de désindustrialisation accélérée et la crise agricole endémique fragilise ses territoires ruraux. Le libre-échange frappe de fait prioritairement les agriculteurs et les ouvriers, c’est-à-dire les populations déclassées éloignées des centres villes.
Un protectionnisme intelligent doit donc, sans nier le marché, orienter celui-ci pour qu’il évite de brutaliser ces régions fragilisées. On a su, avec l’instauration des Appellations d’origine protégées (AOP) éviter l’effondrement agricole de nombreux territoires (même si les AOP ne couvrent qu’une petite partie de l’activité agricole). On pourrait de la même façon protéger l’industrie et les savoir-faire traditionnels dans de nombreuses régions grâce à une politique de soutien active.
À l’échelle nationale, la France doit maintenir une industrie généraliste et éviter une spécialisation trop restreinte qui lui ferait courir le risque d’un effondrement économique en cas de crise de son secteur de spécialisation. Il faut donc continuer à faire du textile, de l’électronique, de l’électro-ménager… en supprimant les avantages-coûts dont bénéficient les pays à bas salaire par un système de taxation adéquat.
La commande publique est essentielle pour garantir des débouchés. Par exemple, la commande d’uniformes peut appuyer la reconstruction d’une industrie textile nationale. N’oublions pas que Saint-Gobain, le leader mondial des verres qui emploie plus de 180 000 personnes dans le monde est une entreprise née de la commande publique et de la volonté de Colbert de ne pas acheter les miroirs de la galerie des glaces à des industriels vénitiens.
Ces mesures sont tout à fait applicables dans le cadre d’une économie capitaliste raisonnable. Elles ne doivent pas cependant se prendre de manière agressive ni conduire à une forme d’autarcie en niant l’utilité du marché ou des échanges internationaux.
Dans le cadre d’une politique protectionniste telle que je la conçois on doit maintenir des liens commerciaux avec tous les pays, y compris la Chine, et les accompagner dans le progrès social et écologique en réduisant les taxes au fur et à mesure que des progrès sociaux s’accomplissent. Il ne s’agit pas non plus d’interdire tout investissement étranger ou de payer hors de prix une production nationale inefficace. Ne remplaçons pas le dogme du libre-échange par le dogme de l’interventionnisme. Le protectionnisme n’est qu’un outil, pas une religion.
[1] Coralie Delaume et David Cayla, La Fin de l’Union européenne, Michalon, Paris 2017. A paraître le 5 janvier.
Propos recueillis par Lenny Benbara pour LVSL
Crédit photo : Margot L’hermite
