Réforme de l’assurance-chômage : travailler plus pour perdre moins

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Depuis l’arrivée d’Emmanuel Macron sur la scène politique, ses interventions sur les questions du chômage et du travail ne cessent de susciter la polémique. D’abord en tant que jeune ministre de l’Économie, il assure que « le meilleur moyen de se payer un costard, c’est de travailler ». Devenu président de la République, il explique qu’il suffit de traverser la rue pour trouver du travail. Ses propos révèlent une conception du chômage selon laquelle l’absence d’emploi serait volontaire et non subie. Son quinquennat est ainsi marqué par une volonté de réformer en profondeur le régime de l’assurance-chômage. La précarisation croissante des demandeurs d’emplois les plus fragiles du marché de l’emploi est pourtant l’une des conséquences les plus notables de ses premières mesures.

Les réformes de l’assurance-chômage sous Macron : un parcours mouvementé

Le droit social ne cesse d’être remanié depuis plus d’une décennie, au point que l’on peut s’interroger sur l’existence d’une insécurité juridique en la matière. En effet, une trentaine de lois l’ont profondément transformé (loi sur la « sécurisation de l’emploi » en 2013, la loi Macron en 2015, la loi El Khomri en 2016…), rendant l’intelligibilité de ce droit de plus en plus difficile. Les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, ont appréhendé les questions liées au travail selon un prisme coûts-avantages. Cette formulation du problème est pourtant réductrice et non exhaustive, puisqu’elle soumet les politiques d’emploi aux seules règles du marché mondialisé, au détriment de la sécurité et de la protection des travailleurs précaires.

En 2019, le décret du 26 juillet relatif au régime d’assurance-chômage bouleverse les fondements philosophiques de ce dernier. L’exécutif décide de placer l’UNEDIC (Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) sous l’emprise de l’État en fixant un cahier des charges rendant impossible toute négociation sociale. Initialement gérée de façon paritaire par le patronat et les salariés, l’UNEDIC est alors intégrée dans la loi de finance de la Sécurité sociale. Ceci a pour effet de réduire le pouvoir de décision des partenaires sociaux sur les questions relatives au financement de l’assurance chômage. Les cotisations prévues à cet effet sont remplacées par la CSG, dont les cotisants ne sont plus uniquement des salariés, mais aussi des retraités. En reléguant l’UNEDIC au second plan et en décidant de son financement et de l’indemnisation des chômeurs, le gouvernement et sa majorité sont libres d’en assurer la gestion.

Aujourd’hui, la transformation du régime se poursuit, malgré quelques ralentissements dus à la crise sanitaire et aux retardements de l’agenda politique. Le décret du 30 mars 2021 poursuit l’ambition de 2019. Parmi les nouvelles mesures, certaines sont particulièrement clivantes. D’une part, la durée minimale de cotisation permettant de bénéficier de l’aide au retour à l’emploi passe de quatre à six mois sur les deux dernières années. D’autre part, le calcul du montant du SJR (Salaire journalier de référence) évolue. Avant, il prenait en compte le nombre de jours travaillés sur les 24 derniers mois. Désormais, le calcul intègre également les jours chômés entre les différents contrats de travail du salarié. Cette évolution pose problème pour les salariés les plus précaires – c’est-à-dire ceux alternants des contrats courts et des périodes de chômage – puisque les jours chômés pèsent sur le montant final perçu. Bien que les périodes chômées prises en compte soient plafonnées à hauteur de 75%, afin d’éviter une chute trop importante des revenus, il n’en demeure pas moins qu’elle peut être très brutale. Prenons, par exemple, un salarié ayant travaillé durant six mois, enchainant des contrats sur les 24 derniers mois et percevant 1 600 euros de salaire. Avant la modification du SJR, son indemnité aurait été calculée sur la base de 1 600 euros. Désormais, compte tenu des périodes chômées, le salaire mensuel de référence doit être divisé par quatre, car le salarié n’aurait travaillé que six mois sur les 24 derniers mois. Le montant est donc seulement de 400 euros. Selon une étude de l’UNEDIC, 1,15 million de demandeurs d’emplois connaîtraient une baisse de leur allocation journalière une fois la réforme entrée en vigueur. L’objectif assumé, suivant les propos sans ambages de Christophe Castaner, est clair : la précarité des salariés en CDD doit être accentuée durant les phases d’inactivité pour les inciter à travailler davantage. Le propos est inique dans un pays où 87% des embauches sont des CDD.

Il est évident que cette disposition entraînerait des conséquences désastreuses pour les salariés les plus précaires en cette période. C’est en ce sens que le Conseil d’État a suspendu le nouveau mode de calcul du SJR qui devait entrer en vigueur au 1er juillet 2021 au motif que « les incertitudes sur la situation économique ne permettent pas de mettre en place, à cette date, ces nouvelles règles qui sont censées favoriser la stabilité de l’emploi en rendant moins favorable l’indemnisation du chômage des salariés ayant alterné contrats courts et inactivité ». En effet, il a été estimé que « ces nouvelles règles de calcul des allocations chômage pénaliseront de manière significative les salariés de ces secteurs qui subissent plus qu’ils ne choisissent l’alternance entre périodes de travail et périodes d’inactivité ». Bien qu’il repousse simplement l’échéance, la réponse du Conseil d’État constitue un désaveu de la politique gouvernementale. Le caractère extraordinaire de la crise sanitaire met en lumière l’absurdité d’une conception selon laquelle le chômage serait volontaire, de l’ordre de la simple responsabilité individuelle, et éludant les causes structurelles qui le déterminent. Il est pourtant à craindre une proportion croissante de nouvelles réformes d’inspiration néolibérale, qui érodent la protection sociale, perçue comme un frein au dynamisme du marché du travail.

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Manifestation contre la loi El Khomri à Paris

Une remise en question des fondements assurantiels de l’assurance-chômage

Le constat posé peut être contrebalancé par l’extension de la masse des bénéficiaires de l’assurance-chômage. D’une part, l’ambition affichée depuis 2017 est de tendre vers une certaine universalité des droits qui dépasse le simple cas du salarié privé involontairement d’emploi. C’est par exemple le cas pour les salariés ayant cinq années d’ancienneté dans l’entreprise qui peuvent, depuis 2019, bénéficier de l’assurance-chômage même s’ils présentent leur démission. Les travailleurs indépendants peuvent également en bénéficier. Mais cette « universalisation », dont la sémantique suppose une avancée sociale au profit de tous les chômeurs, est en réalité limitée et encadrée. D’autre part, lorsqu’il était candidat en 2017, Emmanuel Macron souhaitait, avec cette réforme de l’assurance-chômage, basculer vers un régime de financement, visant à distendre le lien entre l’allocation chômage et son bénéficiaire.

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Le futur président de la République ne s’en cachait pas, et souhaitait, à travers son projet, sortir d’un « système assurantiel où chacun se dit : j’ai cotisé, j’ai droit à être indemnisé ». Le droit aux allocations en est ainsi conditionné et place les chômeurs en position de dépendance. Devenus tributaires de la « solidarité nationale » car financé par l’impôt, les bénéficiaires de l’allocation chômage sont les victimes idéales des discours politiques qui dénoncent les soi-disant assistés. L’analogie avec les bénéficiaires du RSA est ici toute trouvée. Bien qu’en France, le pourcentage de non-recours soit de 36%, des politiques demandent l’exécution d’une forme de travail en contrepartie du RSA, sans qu’ils soient rémunérés comme de vrais salariés.

Les chômeurs et inactifs sont dès lors soumis au bon vouloir des politiques gouvernementales et considérés comme des anomalies du marché du travail. Leurs allocations, et donc leur destin à court-terme, risquent en définitive de devenir des variables d’ajustement du budget de l’État, à l’heure où s’imposent le dogme néolibéral et les appels renouvelés à l’austérité budgétaire. Travailler toujours plus, pour perdre un peu moins, nouvelle variation sur la formule sarkozyste qui révèle la réduction à peau de chagrin des dispositifs de protection sociale.