Somalie et Soudan : le FMI conditionnera l’annulation d’une dette impayable par une thérapie de choc néolibérale

Dans un contexte de nouvelle crise de la dette des pays du Sud¹, deux annonces a priori positives ont émergé en 2019. La dette de la Somalie et du Soudan, deux des pays aux indicateurs socioéconomiques les plus faibles de la planète, pourrait être annulée prochainement. En défaut de paiement depuis les années 1980-1990, Somalie et Soudan ont-ils réellement à gagner à ces potentielles annulations à l’initiative des institutions financières internationales ? Comme souvent, elles sont conditionnées par une série de réformes économiques et sociales à l’avantage des investisseurs internationaux qui appauvriront encore les plus fragiles. Elles s’inscrivent dans une stratégie visant à contrer la progression de la Chine dans la région.

Selon les critères de la Banque mondiale, Somalie et Soudan font partie des pays les plus appauvris de la planète, avec un PIB/habitant inférieur à 995 $US/an. Qu’importent les indicateurs socioéconomiques retenus, tous démontrent l’importance de la pauvreté et des inégalités impactant l’écrasante majorité des populations y résidant. La dette, elle, est impayable. Dans ces circonstances, que penser des déclarations des Institutions financières internationales (IFI) et des principaux créanciers bilatéraux, réunis au sein du Club de Paris, annonçant l’annulation de la dette de ces deux pays ?

Lorsqu’elles sont à l’initiative des créanciers, les annulations de dette ne prennent jamais en compte les responsabilités de ces derniers dans les situations traversées par les pays endettés. Par ailleurs, elles sont toujours accompagnées d’un lot de conditionnalités politiques et économiques à même de satisfaire leurs intérêts. Plans d’ajustement structurel, accords de libre-échange, conversions de dettes en investissements représentent quelques-uns des outils à disposition des créanciers pour garder leur emprise sur ces pays.

Tancées par de nouveaux créanciers, affaiblies par la guerre commerciale entre les deux premières puissances économiques mondiales, inquiètes du déploiement des nouvelles routes de la soie de la Chine, les principales puissances occidentales souhaitent conserver un coup d’avance en annonçant l’annulation de la dette de ces deux pays dans le cadre de l’initiative « pays pauvres très endettés ». Les traditionnelles politiques néolibérales qui l’accompagnent leurs permettront sans doute de contrecarrer l’actuelle révolution populaire au Soudan, de développer leurs investissements dans les secteurs aurifères et pétroliers de ces pays tout en faisant un pied-de-nez aux nouvelles puissances impérialistes.

Coup de projecteur sur la dette extérieure publique

Tous deux en situation de surendettement² avec des ratios dette/PIB respectifs à 62 % et 65 %³, la Somalie et le Soudan ont vu leur dette extérieure publique s’accroître sensiblement depuis les années 1980 (voir graphiques 1 et 2).

Graphique 1 : Somalie – Évolution de la dette extérieure publique et garantie, hors arriérés et pénalités de retard (en millions de $US)⁴

Graphique 2 : Soudan – Évolution de la dette extérieure publique et garantie, hors arriérés et pénalités de retard (en millions de $US)⁵

Qui sont les créanciers ?

La dette extérieure publique se divise en trois catégories :

• La part bilatérale : détenue par d’autres États, dont certains se sont organisés au sein du Club de Paris pour la gestion de leurs créances ;

• La part multilatérale : détenue par des institutions financières internationales (les IFI – par exemple FMI, Banque mondiale, Banque africaine de développement, etc.) ;

• La part commerciale : détenue par les banques, les fonds d’investissements, etc.

Graphique 3 : Dette extérieure publique de la Somalie, par créancier, en pourcentage⁶

Côté bilatéral, les pays membres du Club de Paris représentent plus de la moitié des créanciers de la Somalie. États-Unis, Italie et France étant les plus gros porteurs (plus de la moitié des créances du Club)⁷. Côté multilatéral, FMI et Banque mondiale détiennent près de 20 % de la dette extérieure publique.

Graphique 4 : Dette extérieure publique de la Somalie, par créancier, en pourcentage⁸

Concernant le Soudan, les données fournies par le FMI, toujours très inégales d’un pays ou d’un rapport à l’autre, ne nous permettent pas de distinguer précisément les créanciers. En croisant les sources, l’Allemagne, la Grande-Bretagne et la France seraient néanmoins les principaux créanciers au sein du Club de Paris.

Tant pour la Somalie que le Soudan, la prépondérance de ces pays en qualité de créancier s’explique par leur passé colonial et/ou l’importance de leurs intérêts politiques et économiques dans ces régions (cf. partie 6, « Aux origines de la dette »).

L’Initiative PPTE

En proie à d’importantes difficultés financières, ces deux pays à faible revenu⁹ ont été retenus par le FMI et le Club de Paris en 1996 dans « l’initiative pays pauvres très endettés » (I-PPTE), initiative annonçant « l’annulation de 90 % ou plus »¹⁰ de la dette de ces pays. Alors que 36 des 39 pays éligibles à l’I-PPTE ont franchi les deux étapes du programme (le point de décision, puis le point d’achèvement)¹¹, sans que cela ne se traduise par une amélioration durable de leur niveau d’endettement¹², Somalie et Soudan restent – 20 ans plus tard – cantonnés à la validation du « point de décision » par le FMI. Mais face aux changements que traversent ces pays (cf. parties 6 et 7), FMI et Club de Paris s’activent en coulisse pour accélérer l’annulation de leurs dettes dans le cadre de cette initiative. En avril 2019, Christine Lagarde, alors directrice du FMI, s’était prononcée en faveur d’une annulation de la dette de la Somalie¹³. Sa remplaçante, Kristalina Georgieva, l’a confirmé en octobre dernier¹⁴ puis officialisé le 18 décembre¹⁵. Pour le Soudan, les négociations en cours dépendent principalement d’un accord préalable avec les créanciers bilatéraux et commerciaux ainsi qu’à un retrait de la liste étasunienne des pays soutenant le terrorisme¹⁶.

À cela s’ajoutent pour les deux pays deux conditions incontournables. D’une part, l’application stricte des réformes économiques contenues dans les staff-monitored programs (SMP)¹⁷, celles-là mêmes qui ont participé au déclenchement du soulèvement populaire soudanais dès mi-décembre 2018¹⁸. D’autre part, l’apurement des arriérés de retard auprès des différents créanciers. Avez-vous dit « annulation » ?

Les arriérés d’abord, le minimum ensuite

D’après les données de la Banque mondiale, les stocks de la dette extérieure publique de la Somalie et du Soudan atteignaient respectivement 1 889 millions de $US et 15 672 millions de $US en 2018 (cf. graphiques 1 et 2). Or, ces chiffres font abstraction des – colossaux – arriérés et pénalités de retard de ces pays en défaut de paiement depuis le milieu des années 1980, début des années 1990¹⁹. En les prenant en compte, la dette extérieure publique de la Somalie atteint alors 4,7 milliards de $US, dont 96 % d’arriérés²⁰, tandis que celle du Soudan dépasse les 50 milliards de $US dont 85 % d’arriérés²¹. Dès lors, la perspective de voir la dette de ces pays annulée à « 90 % ou plus » dans le cadre de l’I-PPTE est extrêmement limitée.

En effet, les règles du FMI et du Club de Paris exigent un apurement des arriérés – c’est-à-dire un remboursement – avant de pouvoir « bénéficier » d’une annulation de dette, annulation portant uniquement sur l’encours, et limitée à la part dite non-APD (cf. encadré). Ce remboursement est à effectuer en priorité aux créanciers multilatéraux, FMI et Banque mondiale en tête de liste. Dans un second temps viendra le remboursement auprès des créanciers bilatéraux. Certes, il est arrivé quelques fois au FMI et au Club de Paris de déroger à cette règle du remboursement des arriérés, mais en partie seulement, jamais en totalité²². En exigeant le remboursement des arriérés et en appliquant des pénalités de retard sur de si anciennes créances, le comportement du FMI et du Club de Paris vis-à-vis de ses débiteurs officiels n’est finalement pas si éloigné de ceux des fonds vautours. En résumé, pour se désendetter, il est au préalable indispensable, selon leurs conditions, de s’endetter davantage.

Excursus : Créances APD – Créances non-APD

Pour la part bilatérale de la dette extérieure publique, on distingue les créances dites APD (pour ‘Aide publique au développement’), avec un faible taux d’intérêt (appelé également ‘prêt à taux concessionnel’), des créances dites non-APD, dont les taux d’intérêt correspondent aux taux fixés par les marchés financiers. Selon les termes déterminés par le Club de Paris, les créances non-APD peuvent être annulées en tout ou partie, tandis que les créances APD sont restructurées. Pour visualiser cette distinction, voir par exemple l’encours des créances du Club de Paris au 31 décembre 2018.

Le tour de passe-passe des prêts relais

Pour parvenir à rembourser ce qui jusque-là n’a jamais pu l’être, est mis en place un procédé connu sous le nom de « prêt relais » (en anglais ‘Bridge loan’). De nouveaux créanciers viennent alors remplacer les précédents.

Concernant la Somalie, la Norvège lui a ainsi proposé un prêt relais afin de rembourser la Banque mondiale et le FMI²³. Le même procédé devra ensuite être trouvé auprès d’un autre « pays allié » pour apurer les arriérés auprès de la BAfD²⁴. Pour le Soudan, un mécanisme similaire est nécessaire, avec plus d’1 milliard de $US à débourser uniquement pour le FMI²⁵. La Grande-Bretagne, l’un des principaux créanciers du pays, devrait avoir un rôle majeur à jouer dans les prochaines semaines, tout comme les pays du Golfe²⁶. La France n’est pas en reste, le président Macron ayant annoncé unilatéralement la tenue prochaine d’une conférence internationale sur la dette du Soudan dès que celui-ci serait retiré de la liste des pays terroristes²⁷.

Une fois les « solutions » trouvées pour rembourser les arriérés aux créanciers multilatéraux, Somalie et Soudan pourront alors se présenter devant le Club de Paris. Dans un premier temps, il faudra de nouveau conclure un accord avec le FMI, c’est-à-dire l’application de plans d’ajustement structurel, toujours dévastateurs pour les populations. Ensuite seulement, 90 % ou plus de la dette bilatérale non-APD, contractés avant une certaine date, appelée « date butoir », pourront être annulés (par exemple, seront exclus de cette « annulation » les prêts relais). Sans que cette « annulation » ne corresponde à de nouveaux financements pour ces deux pays, notons enfin que les États créanciers participant à cette opération en profiteront pour doper artificiellement leur aide publique au développement, en la comptabilisant comme telle. En résumé toujours, pour se désendetter, il est indispensable, selon les diktats des créanciers, de se réendetter.

Aux origines de la dette

Alors que résonnent régulièrement les différents Objectifs de développement durable (ODD), agenda 2030 et autres Plan d’action d’Addis-Abeba (PAAA) visant notamment à agir sur le plan de la dette pour permettre le développement des pays les plus appauvris, on peut s’étonner de tels mécanismes dits « d’annulation de dette » dans de tels contextes. Selon l’indice de développement humain (IDH) des Nations unies, le Soudan est classé 187^e (sur 189 pays référencés) tandis qu’aucune donnée n’est disponible pour la Somalie²⁸. Qu’importent les indicateurs retenus, tous démontrent la prégnance des inégalités et le manque flagrant d’accès à l’eau, à l’éducation, à la justice, à la santé, à l’électricité, etc. Face à ce déni des droits humains fondamentaux, les créanciers occidentaux ont une part de responsabilité significative dans l’actuelle situation économique et sociale de ces pays.

Grande-Bretagne et Italie ont légué une dette coloniale à la Somalie, sans que de réelles réparations n’aient eu lieu depuis. Sous la dictature militaire de Mohamed Siad Barre, formé par les forces armées britanniques et italiennes, URSS (jusque 1977) puis États-Unis le soutiendront financièrement jusqu’à la fin des années 1980. Dans un pays déchiré par les guerres civiles, dévasté économiquement et socialement, s’ensuit le défaut de paiement du pays. Par ailleurs, en soutenant au tournant des années 1990 sous différentes formes Mohamed Farrah Aidid et Ali Mahdi Mohamed²⁹, deux seigneurs de guerre rivaux, pour protéger leurs intérêts pétroliers via l’entreprise Conoco³⁰, les États-Unis ont probablement participé à alimenter les guerres ayant déstructuré la Somalie.

Au Soudan, la majeure partie de la dette provient de prêts consentis durant la Guerre Froide, lorsque le dictateur militaire Gaafar Nimeiry et son gouvernement étaient soutenus par les pays occidentaux. En 1984, à la suite d’une série de chocs économiques, le Soudan a alors cessé de rembourser sa dette³¹. Malgré la nature despotique du régime d’Omar el-Béchir, à la tête du pays de 1989 à 2019, et par ailleurs accusé de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre au Darfour, celui-ci a reçu divers soutiens financiers. Sans exhaustivité, notons ceux de la BNP Paribas³² – première banque d’Europe et visiblement très proche des intérêts des différents gouvernements français³³ – ou encore de la Chine, premier « partenaire » économique³⁴ et important créancier du Soudan³⁵.

Une dette à répudier

Issues de régimes dictatoriaux, contractées contre l’intérêt du peuple et dans l’intérêt personnel des dirigeants et des personnes proches du pouvoir et dont les créanciers connaissaient la destination des fonds prêtés, ces dettes sont par natures odieuses et illégitimes. Les gouvernements actuels doivent se servir de ces arguments pour procéder à un audit de la dette avec participation citoyenne et à sa répudiation.

Prendre de tels actes unilatéraux de répudiation permettrait à la fois de rétablir une certaine forme de justice face aux préjudices subis et de s’extirper des diktats des créanciers comme le FMI et le Club de Paris. Cela contribuerait également à protéger les biens nationaux en évitant des mécanismes de conversions de dettes en investissements sur des secteurs stratégiques comme l’or (et le pétrole) au Soudan³⁶ ou le regain d’attention³⁷ sur le potentiel pétrolier de la Somalie³⁸. Cela participerait aussi à contrer les intérêts des différentes puissances impérialistes en présence (au Nord comme au Sud du globe) comme en témoigne la récente visite du ministre des Affaires étrangères français Jean-Yves Le Drian³⁹.

Carte de la région⁴⁰

Le Soudan, troisième plus grand pays d’Afrique et carrefour du continent, et la Somalie, située à la pointe de la Corne de l’Afrique, partagent par ailleurs des positions géographiques stratégiques (cf. carte) : séparés par Djibouti et « ses » 5 bases militaires (Chine, États-Unis, France, Italie, Japon), postés face aux pays du Golfe et directement sur le trajet des nouvelles routes de la soie de l’État chinois⁴¹.

Dans un contexte de guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine corrélé à une compétition accrue entre les pays membres du Club de Paris et de nouveaux grands créanciers bilatéraux (Chine, Émirats arabes unis, Qatar, etc.), ou encore à la résurgence d’acteurs comme la Russie⁴², la relance de l’initiative PPTE dans ces deux pays relève moins d’un geste humaniste que d’une volonté des créanciers occidentaux de protéger ou développer leurs intérêts sur place.

Pour les mouvements sociaux, ouvriers et autres acteurs de la société civile, il ne sera certes pas évident d’avoir voix au chapitre. La Somalie reste un État fragile et fragilisé par les différents groupuscules terroristes en présence. Au Soudan, malgré la chute d’Omar el-Béchir en avril 2019 – provoqué par un soulèvement populaire en réponse aux mesures d’austérité exigées par le FMI et appliquées par le régime⁴³ –, plusieurs proches occupent toujours des positions stratégiques. En outre, l’accord signé le 17 août 2019⁴⁴ entre les Forces pour la liberté et le changement – au centre du soulèvement soudanais – et le Conseil militaire de transition – soutenu par l’Arabie Saoudite, l’Égypte et les Émirats arabes unis⁴⁵ – fait craindre un statut quo en comparaison du régime précédent et une relance des politiques néolibérales toujours plus nuisibles aux populations⁴⁶, populations qui restent néanmoins fortement mobilisées.

Procéder à la répudiation de ces dettes est ainsi une nécessité à la fois historique, économique, sociale et politique au sein de laquelle les populations doivent être parties prenantes. De tels actes pourraient par ailleurs faire tache d’huile sur l’ensemble des processus révolutionnaires en cours dans la région⁴⁷. Et comme l’ont démontré les économistes Reinhart et Trebesh (ex-FMI), les pays ayant procédé à une répudiation de leur dette ont vu leur situation économique s’améliorer⁴⁸, leur permettant par exemple de dégager des revenus pour financer les services de base.

L’auteur remercie les membres du réseau CADTM Afrique et international pour leurs relectures et suggestions.

Notes :