Au début du mois de février dernier, d’importants soubresauts boursiers ont laissé entrevoir la possibilité d’une crise financière imminente. Christine Lagarde, directrice générale du Fonds monétaire international, a alors déclaré : « Il nous faut anticiper d’où viendra la prochaine crise ». Dans ce contexte, l’Union européenne procède à d’importantes réformes de son système financier. Toutefois, selon Jézabel Couppey-Soubeyran (économiste à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne), ces réformes ne sont pas de nature à améliorer la stabilité financière.
LVSL – Que pensez-vous de l’Union bancaire, lancée en 2014 pour assurer la stabilité du secteur bancaire dans la zone euro ?
L’Union bancaire est une construction nécessaire, mais elle aurait dû être mise en place en même temps que la monnaie unique. Elle est donc arrivée tardivement. Elle comporte trois volets : une supervision unique pour les grandes banques de la zone euro, un mécanisme de résolution unique pour restructurer les banques en cas de faillite et un mécanisme de garantie des dépôts. Le troisième volet est aujourd’hui le moins avancé.
L’Union bancaire s’est construite autour de la Banque centrale européenne (BCE) qui n’est pas forcément l’institution la mieux placée pour assurer la supervision unique des banques, et ce pour deux raisons. D’une part, en assurant la seule surveillance des risques liés à l’activité des banques, la BCE ne prend pas nécessairement en compte ceux liés à celle du secteur des assurances et aux marchés financiers. D’autre part, dans le cadre de l’Union bancaire, la BCE doit exercer une supervision microprudentielle (banque par banque), alors qu’elle a une culture plutôt macro (globale) à travers la politique monétaire qu’elle conduit qui la prédispose davantage à la politique macroprudentielle. En conséquence, la BCE doit importer de l’expertise du secteur bancaire privé. Le phénomène des portes tournantes joue alors à plein. Les salariés issus du secteur privé importent dans l’institution publique les valeurs du secteur financier. Comme l’ont montré les récents travaux d’Ariell Reshef, les banquiers centraux sont d’autant plus enclins à déréguler qu’ils sont issus du secteur bancaire et financier, et non d’institutions publiques comme la Banque des Règlements Internationaux (BRI) ou le Fonds Monétaire International (FMI).
LVSL – Pour éviter une prochaine crise financière, il serait donc nécessaire d’exercer une surveillance plus globale des risques ?
Oui ! Cela passe par une supervision plus intégrée et une prévention plus active du risque systémique au moyen d’une action macroprudentielle. Les institutions de supervision doivent s’adapter à l’intégration croissante des activités bancaires et financières. Or, en confiant la supervision microprudentielle à la Banque centrale, on réduit cette capacité puisque le champ de compétence de la banque centrale s’étend rarement au-delà des banques.
“Les salariés issus du secteur privé importent dans l’institution publique les valeurs du secteur financier. Comme l’ont montré les récents travaux d’Ariell Reshef, les banquiers centraux sont d’autant plus enclins à déréguler qu’ils sont issus du secteur bancaire et financier.”
Une surveillance globale à l’échelle européenne implique aussi de mobiliser la politique macroprudentielle, dont l’objectif est la prévention du risque financier global. Il s’agit de surveiller et renforcer la résilience des banques (dites systémiques) qui contribuent à ce risque global, mais aussi de temporiser le cycle financier, en surveillant l’évolution du prix des actifs, et du crédit et en empêchant les emballements. Un tel dispositif est très important dans une économie financiarisée comme la nôtre, au sein de laquelle les déséquilibres économiques s’enracinent dans le cycle financier. Une prévention plus active des déséquilibres financiers constituerait de ce point de vue un instrument d’ajustement de l’activité économique[1]. Pour ces missions de macro-surveillance, l’expertise se situe à la BRI ou au Financial Stability Board (FSB), et pas dans le privé.
LVSL – A partir de quelles institutions européennes existantes pourrait-on aujourd’hui créer une autorité de stabilité financière européenne, comme vous le préconisez ?
Une telle autorité pourrait s’appuyer sur deux piliers institutionnels existants :
- D’un côté, le Comité Européen du Risque Systémique (CERS), à même de conduire l’action macroprudentielle contracyclique (de tempérance du cycle financier), en observant les risques de de déstabilisation dans le temps de l’ensemble du système financier. Les cycles financiers des pays de la zone euro pouvant diverger, c’est au niveau de chaque pays que cette action est à calibrer, exigeant une coordination étroite entre les autorités nationales, comme le Haut Conseil de Stabilité Financière (HCSF) en France, et le CERS.
- De l’autre, la BCE qui s’occupe aujourd’hui des banques systémiques de la zone euro (les banques dont la faillite, du fait de leur taille et de leurs interconnections, remettrait en cause la stabilité financière). La BCE pourrait donc développer sa batterie d’instruments macroprudentiels adaptés aux banques systémiques.
L’action macroprudentielle contracyclique, calibrée au niveau national et coordonnée au niveau européen, viendrait compléter la politique monétaire qui ne permet pas de faire des ajustements à l’échelle nationale (car, par définition, elle est unique en zone euro). Un tel dispositif permettrait de répondre aux chocs asymétriques, c’est-à-dire aux chocs n’affectant pas tous les pays de l’UE. Au sein d’une économie financiarisée, cet aspect est aussi important que de compléter la politique monétaire unique par des politiques budgétaires nationales coordonnées.
LVSL – En 2015, les Économistes Atterrés et l’ONG Finance Watch avaient tiré la sonnette d’alarme au sujet du projet européen d’Union des Marchés de Capitaux. Pouvez-vous nous expliquer de quoi il s’agit et où en est le projet ?
L’Union des Marchés de Capitaux (UMC) a été lancée par Juncker en 2014 lorsqu’il était candidat à la présidence de la Commission européenne. Le projet est en cours. C’est aujourd’hui la seule réforme en Europe qui a le vent en poupe, alors que la réforme de la zone euro est en panne. Elle est présentée comme permettant de réintégrer les marchés de capitaux en zone euro, désintégrés au moment de la crise des dettes souveraines.
“Un projet de directive bancaire européenne, s’il voyait le jour, devrait par ailleurs limiter la taille des banques et s’attaquer à la concentration du secteur bancaire européen. Ce n’est pas du tout la position qui est tenue actuellement dans les institutions européennes.”
A ce sujet, il faut dire “attention danger”. L’UMC réintroduit deux ingrédients de la crise de 2007-2008. Le premier est l’accès élargi à la dette de marché, notamment pour les PME, sous prétexte de diversification des sources de financement. Or, cela ne fera qu’accroître la dette du secteur privé (dont on parle peu, contrairement à la dette publique), qui sera alors d’autant plus vulnérable à la prochaine remontée des taux d’intérêt (du fait de la normalisation des politiques monétaires, déjà entamée aux Etats-Unis et à venir en Europe) et source de nouvelles instabilités financières. Par ailleurs, les marchés de capitaux ne sont pas adaptés aux besoins de financement des PME, qui sont à petites échelles et nécessitent une relation de proximité. Plutôt que de favoriser l’endettement privé, il serait plus judicieux pour les entreprises d’assainir leurs finances ou de se financer sur fonds propres, grâce à l’émission d’actions. Ainsi, en cas de problème, ce sont les actionnaires qui épongent les pertes. Il faudra dans ce cas veiller à ce que l’actionnariat ne soit ni trop concentré ni court-termiste. Le deuxième ingrédient réintroduit par l’UMC est la titrisation. Dans le discours de la Commission européenne, la titrisation serait plus sécurisée, plus transparente et plus standard. En réalité, il s’agit ici de titriser les crédits aux PME, ce qui ne se fait même pas aux Etats-Unis. Un point de fragilité supplémentaire sera ainsi introduit dans le système.
LVSL – Que peut-on proposer, à la place de l’Union de Marchés de Capitaux et pour favoriser le financement de l’économie réelle en Europe ?
L’UMC détourne le projecteur du coeur des difficultés de financement des PME, qui tient au modèle d’activité actuel des banques. Aujourd’hui, les banques les plus importantes ne consacrent qu’une toute petite partie de leur bilan (5-6 %) au financement des PME. Elles se détournent ainsi complètement de leur rôle. La banque d’aujourd’hui est bien loin de celle décrite dans les manuels d’économie. Le développement des Fintechs atteste notamment de l’espace économique laissé vacant par les banques dans le financement des PME. Or, les pouvoirs publics ont leur mot à dire en matière d’activité bancaire. Parce qu’elle est porteuse de nombreuses externalités sur la société, la distribution de crédit n’est pas une activité privée quelconque. A l’échelle européenne, il est nécessaire de réorienter le crédit : les banques doivent consacrer une part plus grande de leurs activités au crédit aux entreprises.
Je ne suis pas favorable à une séparation entre les banques d’affaires et les banques de dépôt. A mon sens, il importe plutôt de décourager les activités inutiles au financement de l’économie. La séparation devrait en revanche intervenir au niveau des normes sur les exigences prudentielles : les exigences doivent être plus fortes et dissuasives pour les activités considérées comme inutiles que pour les activités de crédit à l’économie. Un projet de directive bancaire européenne, s’il voyait le jour, devrait par ailleurs limiter la taille des banques et s’attaquer à la concentration du secteur bancaire européen. Ce n’est pas du tout la position qui est tenue actuellement dans les institutions européennes ; c’est pourtant essentiel pour réduire les risques de crise financière à l’avenir.
[1] Voir à ce sujet l’étude pour le Parlement européen de Jézabel Couppey et Salim Dehmej “Le rôle de la politique macroprudentielle dans la prévention et la correction des divergences au sein de la zone euro”, mai 2017.
Entretien réalisé par Jeanne Chevalier et Jean Kerrel
