Législatives au Portugal : et maintenant ?

Depuis dimanche 6 octobre, jour des élections législatives au Portugal, commentaires et analyses se sont multipliés pour saluer la nette victoire du Parti socialiste (36,65%) sans la majorité absolue, s’inquiéter de la persistance d’un niveau élevé d’abstention (45,5%) et dénoncer l’entrée à l’Assemblée de la République, pour la première fois depuis la Révolution des œillets (25 avril 1974), d’une figure de la droite radicale, André Ventura, leader populiste de Chega (« Assez ! », 1,3% des suffrages), excluant ainsi le Portugal du club de plus en plus fermé des pays européens sans représentation parlementaire d’extrême-droite. Ces faits sont connus. António Costa est effectivement sorti conforté par le score du PS, reconduit dans ses fonctions de Premier ministre dès le surlendemain par le Président de la République, avec la certitude de pouvoir gouverner. Mais avec qui et comment ? Yves Léonard, spécialiste français de l’histoire contemporaine du Portugal, livre  pour LVSL son analyse des résultats des élections législatives portugaises.

Une victoire annoncée depuis longtemps, mais laquelle ?

Donné vainqueur depuis plusieurs mois, le Parti socialiste d’António Costa a largement remporté ces législatives, obtenant au moins 20 députés (106) – en attendant les résultats des 4 députés des Portugais de l’étranger – et 120 000 voix de plus qu’en 2015. Un résultat en forme de satisfecit pour le Premier ministre sortant, réputé habile tacticien, mais très apprécié et respecté. Depuis l’automne 2015, il a ainsi réussi à faire la preuve qu’un gouvernement de centre-gauche, soutenu par le Bloc de Gauche (BE) et, pour la première fois depuis 1975, par les communistes, était non seulement viable, mais facteur de stabilité politique, faisant taire au passage les critiques et les railleries sur le caractère « brinquebalant » de ce « bidule », de cet attelage singulier présenté au départ comme illégitime et incohérent (la « geringonça »).

Le PS réalise un carton plein, en tête dans presque tous les districts (voir carte ci-contre – PS en rose, PSD en orange et PC en rouge), avec près de 45% à Portalegre et plus de 40% à Castelo Branco, Beja et aux Açores, 36,7% à Lisbonne et 36,55% à Porto, seul le district de Leiria étant très en deçà de la moyenne nationale, avec 31% des suffrages. La représentation proportionnelle avec la méthode d’Hondt, qui confère une prime au parti arrivé en tête dans chaque circonscription, amplifie ce succès du PS qui n’obtient pas la majorité absolue à l’Assemblée de la République (106 des 230 sièges). Malgré ses 1 866 407 votes, il perd près de 200 000 voix par rapport aux législatives de 2009 et 100 000 par rapport aux municipales d’octobre 2017 qui, avec 38,7% et 160 municipalités remportées sur 308, avaient alors laissé entrevoir une victoire à la majorité absolue aux législatives de 2019. Les tensions sociales des derniers mois (grève des enseignants au printemps, tensions sur le Système national de santé, grève des transports routiers de combustibles à l’été) et quelques dossiers sensibles récurrents (enquête sur un vol suspect d’explosifs et de munitions à la caserne de Tancos, mettant en cause des militaires et ayant entraîné en 2018 la démission du ministre de la Défense) ont émaillé la campagne, fragilisant le gouvernement et le PS au cours des dernières semaines, alors que celui-ci avait atteint 40%, avant de se stabiliser autour de 38% dans les intentions de vote.

Avec une campagne visant à valoriser le bilan du gouvernement et des quatre années de la législature, le maître mot semblait être de ne pas trop offrir de prise à gauche et de séduire avant tout l’électorat centriste grâce aux gages de bonne gestion et de rigueur donnés par le ministre des Finances – et président de l’Eurogroupe – Mário Centeno. Ce discours à fronts renversés, accusant même le PSD, parti incarnant rigueur et austérité, de prôner des mesures propices aux déficits, a séduit une partie de l’électorat centriste. Mais il a renforcé également la volonté d’une partie des électeurs de dénoncer les risques d’une majorité absolue et d’hégémonie du PS, soulignant les vertus de la « geringonça », aiguillon à gauche du gouvernement. Cette volonté affichée tant par le Bloc de Gauche (BE), que par le Parti communiste (PC) a été validée par un électorat de gauche enclin à saluer les vertus de la « geringonça » et à ne pas s’en remettre au seul PS, celui-ci plafonnant dans les intentions de vote, après avoir dépassé les 40%. Autrement dit, si la victoire du PS est indéniable, elle ne doit pas masquer celle de la « geringonça » : la gauche – PS, BE, stable avec 492 247 électeurs (50 000 de moins qu’en 2015), soit 9,7% des suffrages (19 député-e-s), PC, en perte de vitesse avec 6,4% (12 sièges) et Livre, parti écologiste de gauche, membre du Printemps européen, avec 1,09% (1 siège) -, obtient 63% des sièges au Parlement, son score le plus élevé depuis 1976.

Vers une transformation du système politique ?

A l’inverse du PS, la droite et le centre-droite reculent : alors que la coalition Portugal à Frente (PaF), rassemblant PSD et CDS-PP, avait obtenu près de 2 millions de voix aux législatives d’octobre 2015 (1 981 458), ses différentes composantes (scission en 2018 au PSD de Aliança, autour de l’ancien Premier ministre Pedro Santana Lopes, dissidence au PSD d’André Ventura avec Chega, création de Iniciativa Liberal autour d’un ancien PSD) n’ont séduit que 1,6 million d’électeurs, soit sa plus large défaite depuis 1976, avec plus de 350 000 électeurs perdus depuis 2015 et près d’un million par rapport à 2011.

Dans les 15 derniers jours de campagne, le PSD a finalement réussi à limiter la casse annoncée avec 27,9% et 77 sièges, alors que certains sondages faisaient état de scores inférieurs à 25%. Même si, fragilisé par ces scissions et par le fardeau de l’austérité, il enregistre son troisième plus mauvais score électoral depuis 1976. Même si le leadership de Rui Rio, l’ancien maire de Porto devenu son président début 2018, est très contesté. Mais c’est surtout le CDS-PP qui a connu un véritable séisme avec 4,25% et 5 élus, son plus mauvais résultat depuis 1976. Au point de remettre en cause le leadership contesté de Assunção Cristas qui, le soir même du scrutin, a annoncé un congrès anticipé et sa non-candidature à la tête du CDS qu’elle présidait depuis 2016. Au point d’évoquer « une seconde mort » pour Diogo Freitas do Amaral, fondateur et figure emblématique du CDS, décédé quelques jours avant ces élections législatives. Cette crise de leadership est aussi celle de la ligne politique d’un parti qui n’en finit plus d’osciller entre ses racines démocrates-chrétiennes et sa tonalité populiste qui n’a cessé de se renforcer, après avoir longtemps préempté et contenu les ressentiments, sur fond de nostalgie nationaliste, des anciens combattants des guerres coloniales et des rapatriés (retornados) d’Angola et Mozambique. Entre un improbable retour à ses racines démocrates-chrétiennes et la tentation de s’affirmer plus encore comme un « Tea Party » à la portugaise, la balance semble d’autant plus pencher vers cette seconde hypothèse que la concurrence se fait plus vive sur le front du populisme et de la xénophobie avec l’irruption sur l’avant-scène médiatique de Chega qui a su tirer profit de cette crise de la droite.

Après deux tentatives infructueuses lors des municipales de 2017 puis aux européennes de 2019 (Basta !), suite à son départ du PSD où il fut l’un des protégés de Pedro Passos Coelho, André Ventura a réussi son pari d’entrer au parlement à la tête de Chega. Ce professeur de droit dans une université privée, commentateur sportif à ses heures et fervent supporter du Benfica – au point d’indisposer nombre de socios du club lisboète -, est un leader populiste de droite radicale, « anti-corruption, anti-tsiganes », multipliant les déclarations sécuritaires, racistes et xénophobes. S’il n’avait guère mobilisé jusqu’ici, en séduisant 66 442 électeurs au plan national, il fait son entrée au Parlement comme élu de la circonscription de Lisbonne, où il réalise 2% des suffrages. Ce qui lui confère une visibilité médiatique supplémentaire dont il saura assurément se servir. Récupérant des voix à droite et à l’extrême droite, accusé par le leader du PNR (Parti National Rénovateur) « de lui avoir volé sa victoire » – le PNR stagnant à 0,3% (contre 0,5% en 2015) -, André Ventura, qui affirme respecter le système démocratique, a fait céder une digue – celle du containment de la droite radicale hors du champ parlementaire depuis le rétablissement de la démocratie avec la Révolution des œillets et le « legs du 25 avril. » Ce qui lance un défi de taille à la droite parlementaire sur le terrain de la surenchère populiste.

Avec cette représentation parlementaire étendue à Chega et Iniciativa Liberal, la droite se fragmente et ouvre un champ d’expression au populisme dont, à certains égards, il était étonnant que le Portugal ait été épargné jusqu’ici. Alors qu’à gauche, le Parti communiste recule de nouveau, notamment dans ses bastions traditionnels d’Alentejo, une nouvelle formation fait son entrée au parlement, Livre, avec Joacine Katar Moreira élue à Lisbonne, « afro-descendante », tout comme Beatriz Gomes Dias (Bloc de Gauche) et Romualda Fernandes (PS). Quant au Parti animaliste et nature (PAN), partisan d’une écologie apolitique, il triple son score de 2015, avec 3,3% et l’élection de 4 députés. Dix partis sont aujourd’hui représentés au parlement (contre 7 en 2015), le nombre des listes en lice (20) étant également supérieur. Le parlement s’est rajeuni, avec une moyenne d’âge de 47 ans, féminisé (38%), alors que 41% de ses membres sont de nouveaux entrants. Des quatre principaux partis qui ont dominé la vie politique et l’Assemblée de la République, deux viennent d’essuyer un sérieux revers, le CDS-PP et le PC. Alors que le Bloc de Gauche, apparu seulement à la fin des années 1990, stabilise sa place de 3ème parti. Tout se passe comme si c’était le commencement de la fin pour le système politique portugais, souvent qualifié de résilient, structuré autour des quatre grands partis (PS, PC, PSD, CDS) constitutifs de la transition à la démocratie dans les années 1970. Tout en rappelant que les deux grands partis de gouvernement – PS et PSD -, qui alternent au pouvoir depuis 1976 dans une oscillation centre-gauche/centre-droite, séduisent encore près de 65% de l’électorat.

Finie la « geringonça » ?

Au soir des élections, plusieurs solutions s’offrent au PS et à António Costa, en position de force, malgré l’absence de majorité absolue. Reconduire la « geringonça », voire envisager une « geringonça 2.0 » – multilatérale avec une union à gauche multipartis -, pour reprendre une formule d’un des responsables de Livre, Rui Tavares, dans un cadre programmatique à l’échelle de la législature ? Ou bien privilégier un soutien au cas par cas, en formant un gouvernement minoritaire et en s’assurant simplement, notamment pour le vote du budget annuel, de ne pas être mis en minorité par l’adoption d’une motion de censure rassemblant toutes les formations autres que le PS ?

Après une série de rencontres, en bilatéral, du PS avec PC-Verdes (CDU), BE, Livre et PAN, António Costa n’a pas exprimé de préférence publiquement, « agnostique » en quelque sorte, peu lui important le modèle de l’entente, soulignant qu’il avait reçu des garanties de tous pour qu’il y ait « une volonté claire pour que le pays vive quatre années de stabilité politique. » Le Bloc de Gauche est le seul parti à proposer à António Costa un accord « avec l’horizon de la législature ». Une proposition d’accord écrit, avec un « cahier des charges » contraignant, notamment sur les questions du relèvement du salaire minimum, de la réduction des inégalités, de la réorganisation du marché du travail et de la pérennisation du système de santé. Le PC rejette l’idée d’un accord programmatique écrit, privilégiant vigilance sur le fond et accords au cas par cas. Dès le jeudi soir, le PS fait savoir qu’il n’y aura pas d’accords écrits entre les partenaires rencontrés dans la semaine : « à l’instar de la législature qui vient de s’achever, sera poursuivie une méthodologie identique d’appréciation préalable des propositions de budgets de l’État et d’autres concernant la stabilité gouvernementale ». Plus d’accords écrits bilatéraux PS/BE et PS/PC – et donc de « geringonça » -, comme à l’automne 2015, mais une évaluation au cas par cas, avec négociations préalables.

Dès lors, António Costa s’engage sur la voie de former un gouvernement minoritaire, convaincu de pouvoir bénéficier sur les votes importants (budgets…) d’une majorité « à géométrie variable », exploitant au mieux la plasticité du système politique portugais à la fois parlementaire et semi-présidentiel, qui permet à un gouvernement « minoritaire », fort d’une majorité confortable (plus de 106 députés PS sur 230) de gouverner, à l’image d’António Guterres, Premier ministre PS d’un gouvernement sans majorité absolue entre 1995 et fin 2001. Sans avoir à se soucier de l’investiture par le Parlement – à la différence de l’Espagne – et en recourant, le cas échéant, à une forme d’arbitrage du Président de la République qui peut, ou non, demander au chef du gouvernement de remettre sa démission, au vu du contexte politique. L’actuel chef de l’État, Marcelo Rebelo de Sousa (prochaine élection en janvier 2021), issu du PSD, dont il fut le président dans les années 1990, entretient des relations de confiance, sinon de complicité, avec le Premier ministre.

Alors qu’en octobre 2015, le PS, second des élections législatives derrière la coalition PSD/CDS, avait un besoin vital du soutien du BE et du PC pour gouverner, leur abstention risquant de le mettre en minorité – la droite disposant de plus de députés que le seul PS, ou que le PS avec le BE, ou le PS avec le PC -, quatre ans plus tard, la donne a complètement changé, avec la large majorité obtenue par le PS, confortant celui-ci dans la place qu’il affectionne politiquement, au centre de l’échiquier. Au risque de montrer au grand jour que les accords de 2015 étaient purement tactiques. Sauf que le contexte a également changé : alors que l’absolue nécessité de tourner au plus vite la page de l’austérité fixait un cap fédérateur à l’automne 2015, la croissance retrouvée et la réduction des déficits publics (pour la première fois le budget de l’État sera excédentaire en 2019) ne peuvent masquer durablement la précarité sur le marché de l’emploi, la répartition très inégalitaire des richesses, la faiblesse de l’investissement public et les incertitudes liées à la forte dépendance de la croissance au contexte extérieur, alimentée principalement par le tourisme et les exportations, avec quelques nuages sombres à l’horizon.

En choisissant la voie d’une « majorité à géométrie variable », sans accord programmatique, le PS d’António Costa peut donner le sentiment de vouloir gouverner seul, au gré de soutiens de circonstance, avec PAN ou d’autres, voire avec le PSD qui, sous la présidence de Rui Rio, n’a jamais complètement exclu l’idée, s’abstenant parfois, en partie séduit par la rigueur incarnée par Mário Centeno, avec en tête le modèle du « Bloc central » expérimenté de 1983 à 1985, Mário Soares étant alors Premier ministre. Si l’objectif de « quatre années de stabilité politique » est affiché, c’est plutôt l’horizon 2021 qui semble constituer la priorité du futur gouvernement dont la nomination est envisagée le 23 octobre prochain. 2021 sera l’année de l’élection présidentielle, en janvier, où, selon une tradition bien établie depuis 1976, le président devrait candidater à sa propre succession, mais aussi de la présidence tournante de l’Union européenne pour le Portugal (premier semestre) et des élections municipales au mois d’octobre. D’où la nécessité pour le gouvernement de rechercher une forme de stabilité dans la continuité.

Une démocratie de l’abstention ?

Au-delà de ces incertitudes entourant l’évolution du système politique et le mode de gouvernement privilégié par António Costa, c’est bien l’augmentation de l’abstention (45,5% – et 70% aux européennes de mai 2019 -, contre 44% aux législatives de 2015 et 40% en 2011) qui constitue un souci majeur pour les années à venir. Est-elle contingente et donc susceptible d’être corrigée ou bien est-elle une caractéristique structurelle associée à l’essence même de la démocratie représentative ? Si une partie importante de l’opinion ne se reconnaît pas dans le système des partis et l’offre politique existante, elle se réfugie dans l’abstention qui n’a cessé de croître depuis les années 1980. Cette abstention croissante pose la question des dynamiques de mobilisation dans le Portugal démocratique.

Le contraste avec la mobilisation à l’œuvre après le 25 avril témoigne rétrospectivement de son intensité lors du processus révolutionnaire (PREC), l’une des plus fortes dans l’Europe de la seconde moitié du vingtième siècle. L’analyse comparée avec cette période et avec d’autres pays européens fait apparaître le Portugal comme un pays affichant des niveaux plutôt faibles de mobilisation sociale et politique (grèves, manifestations, participation à des mouvements citoyens) depuis le début des années 1980. Cette analyse pose la question du legs salazariste, de cette atonie cultivée pendant près d’un demi-siècle par la dictature pour éviter toute mobilisation de masse afin de « faire vivre le Portugal habituellement ». Jusqu’à s’interroger même sur une forme d’hypocrisie entourant aujourd’hui une abstention promue, délibérément ou pas, par des politiques économiques néolibérales qui s’en accommodent fort bien, tant la participation électorale est fortement corrélée aux niveaux de formation et de précarité, avec en toile de fond un vivier potentiel d’abstentionnistes pouvant se (re)mobiliser en faveur de formations populistes de droite radicale et servir opportunément d’épouvantails.

Des réformes sont à l’étude, y compris du système électoral en vigueur (proportionnelle, avec circonscriptions et répartition à la méthode d’Hondt), dont la simplicité et la lisibilité ne sont pas les vertus premières. Il est urgent de se poser les bonnes questions, comme le rappelait le 16 septembre dernier Jorge Sampaio, ancien Président de la République (1996-2006) et figure emblématique du PS, mettant ainsi en garde ses compatriotes : « Si le Portugal a su préserver le legs du 25 avril (1974), il faut aller plus loin, rénover l’écosystème des régimes démocratiques, sous peine de les voir s’étioler, soit en étant remplacés par des régimes autocratiques et autoritaires, soit par voie de dégénérescence en régimes populistes. »