Avec plus de six mois de retard, Edouard Philippe a dévoilé le lundi 29 octobre 2018 des annonces « transversales » sur la réforme de l’Etat. Le rapport CAP 22 qui avait fuité dans la presse au cours de l’été laissait déjà augurer des pistes de réformes.
Si l’intégralité de ce dernier n’a pas été conservée, l’état d’esprit de la réforme demeure dans la continuité de ce qui était prévu, avec pour objectifs d’atteindre les 3% de déficit public autorisés par la commission européenne et une diminution de 50 000 postes d’agents publics d’Etat à l’horizon 2022.
Les trois quarts des recommandations du rapport CAP 22 sont conservées, notamment sur les questions posées par l’audiovisuel public, le fonctionnement du système de santé ou encore l’administration fiscale. La digitalisation des services occupe une grande place dans cette feuille de route. Il est envisagé que 100% des services publics soient dématérialisés d’ici 2022 en rendant la plupart des services accessibles depuis internet, comme par exemple la possibilité d’inscrire son enfant dans un établissement scolaire. Si la possibilité d’effectuer des démarches par internet n’est pas en soi une mauvaise chose, c’est quand elle devient un moyen de substitution à une présence de moyens humains sur le terrain que cela pose problème.
En effet, en janvier 2018, 88% des Français avaient accès à internet, soit 57,29 millions de personnes. Cependant, que dire aux 12% restants qui, s’ils se trouvent en zone blanche où les handicaps sont cumulés, ne pourront pas non plus avoir aisément accès à des formalités pourtant nécessaires ?
La place croissante du contractuel dans la fonction publique
Le recours aux contractuels dans la fonction publique, pratique qui se développe depuis plusieurs années mais toujours de manière strictement encadrée, tendrait maintenant à se généraliser. Cette mesure a des implications fortes, tant dans sa portée symbolique que pour les conditions d’exercice des acteurs de la fonction publique, et suscite la peur des syndicats professionnels. Bercy a donc tempéré cette proposition en évoquant une « extension très large de la possibilité de recourir aux contrats ». À cela s’ajoute la place croissante des « indicateurs d’efficacité » des services de proximité notamment pour évaluer les caisses de sécurité sociale ou encore les consulats.
Selon un rapport de décembre 2017 publié par France Stratégie, la France possède 90 emplois publics pour 1000 habitants ; soit, selon les chiffres officiels les plus récents, 5,5 millions de fonctionnaires (2014). La volonté de diminuer le nombre de fonctionnaires constitue une tendance de fond depuis plusieurs quinquennats, quoique légèrement freinée lorsque François Hollande était à la tête de l’Etat. L’introduction et la place croissante du contractuel dans la fonction publique réduisent la capacité de la fonction publique à avoir des gens qui travaillent pour elle dans la durée.
Plus encore, la contractualisation constitue une rupture historique dans la définition même de ce qu’est la fonction publique. L’assouplissement du statut constituerait un moyen pour le gouvernement de simplifier les instances représentatives du personnel, de renforcer l’évaluation des agents et de développer la rémunération sur la base du mérite. En 2014, la CGT avait estimé la part d’agents sous contrat à 17,3%, soit 940 000 personnes. Si cette dynamique se renforce et s’accompagne d’une modification du rôle et de la conception de ce qu’est un agent, c’est finalement le statut général de la fonction publique dont les bases furent édifiées en 1946 qui se voit intrinsèquement remis en cause.
S’il faut concéder que ce statut a déjà connu des évolutions, notamment dans les années 1980 avec la loi du 13 juillet 1983 qui porte les « droits et obligations des fonctionnaires » ou encore celle du 11 janvier 1984 qui définit le statut des fonctionnaires des collectivités territoriales (rendant dès lors possible la décentralisation), les trois fonctions publiques ont encore pour point commun une situation légale et réglementaire.
Cette spécificité réside essentiellement dans le fait que la situation salariale des fonctionnaires n’est pas régie par un contrat passé avec un employeur comme cela est le cas dans le secteur privé. Sauf exception, il est interdit de déroger au statut général, et cette dérogation est rendue possible en consultant le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État. Aussi, dans les modalités mêmes du recrutement, qui ont toujours été relativement préservées, c’est un changement de paradigme profond qui s’impose et s’assume.
À cela s’ajoute une rémunération au mérite pour dépasser la rémunération basée sur l’ancienneté. Cela permettrait de distinguer les fonctionnaires les plus efficaces et méritants des autres. Dans Le Parisien, le ministère a précisé que la rémunération au mérite sera « pour tous » et qu’elle « reposera sur les évaluations faites par les managers ».
Ces mesures qui consistent à demander plus d'”efficacité” aux acteurs sans pour autant leur concéder davantage de moyens entraînent une pressurisation de ces personnes qui se savent évaluées constamment. La rémunération au mérite objective l’efficacité et classe en distinguant également les bons et loyaux acteurs des autres.
Ces acteurs deviennent les rouages d’une superstructure sans marge de manœuvre et sont dépossédés de leur savoir-faire puisque l’intérêt principal devient celui de l’efficacité et de la reconnaissance de cette dernière.
Ces bouleversements mettent en place ce qu’Albert W. Tucker avait défini comme le dilemme du prisonnier : la reconnaissance des uns se fait sur l’objectivation de performances, elle classe des acteurs qui occupent initialement une place équivalente. Aussi, en poussant à mieux faire deux acteurs qui se placent dès lors en concurrence, on ne sait pas ce que fera l’autre mais il y a fort à parier qu’il souscrira aux objectifs que lui a assigné son supérieur. Ainsi, pour éviter la sanction qui serait ici l’absence de reconnaissance de mérite, on souscrit aux recommandations dont on est la cible, ce qui génère de la mise en concurrence d’acteurs qui ne s’y étaient auparavant pas soumis.
Des plans de départ volontaires seront également mis en place. Gérald Darmanin avait déjà évoqué cette possibilité en février 2018, ce qui avait suscité la colère des syndicats. Il a maintenu l’expression en indiquant qu’ils pourraient « rester » ou « partir » avec « 24 mois de salaire » et « la possibilité de toucher le chômage ». Force Ouvrière en la personne de Christian Grolier et l’UNSA par le biais de Luc Farré ont remis en cause cette proposition, invoquant la dimension éminemment budgétaire de cette mesure, ou encore le fait que l’indemnité de départ volontaire existait déjà, reléguant ainsi cette proposition à de la simple communication.
Vers un État à l’anglaise, avec peu de fonctionnaires de catégorie A ?
Le 12 décembre 2018 va être organisée une « convention des managers publics » qui regroupe des préfets, des recteurs, des chefs d’administrations centrales ou encore des directeurs d’agences régionales de santé.
Plus largement, c’est la question même de la cohérence de l’action gouvernementale qui se pose : en effet, la suppression d’effectifs dans les collectivités territoriales ne va pas de paire avec l’ajout de compétences au niveau central.
Au contraire, les collectivités se trouvent asphyxiées dans un contexte de baisse des effectifs. Aussi, c’est un État à l’anglaise avec peu de fonctionnaires de catégorie A qui se profile, ce qui aura des implications lourdes en ce qui concerne la conception des politiques publiques. Au Royaume-Uni, les services de l’État sont en effet assurés par les ministères et les agences. Les fonctionnaires ne correspondent qu’à 10% des agents publics et les autres sont employés sur une base contractuelle et soumis à la législation du travail de droit commun. Les conditions d’emploi sont dès lors très variables et flexibles. C’est vers ce modèle que tend aujourd’hui la France : la définition et la conception des politiques publiques migre en effet vers des agences indépendantes. C’est donc l’État qui se trouve privatisé et qui se trouve empêché d’exercer ses prérogatives du fait de contraintes budgétaires.
Pour aller plus loin : Que contient l’inquiétant rapport Cap 22 ?
