© Maria da Silva
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Suite à une gestion de la crise sanitaire largement saluée, le Portugal s’apprête à affronter la plus vertigineuse récession depuis 1975, soit une chute de 9,8 % du PIB selon les prévisions avancées par Bruxelles. Contrecoup pour le gouvernement d’António Costa : la crise économique qui menace de s’abattre sur l’Europe ouvre une plaie mal cicatrisée dans un pays où le souvenir de l’austérité est encore vif. Pour le premier ministre, un retour des plans d’ajustement structurel supervisés par Bruxelles n’est pas officiellement envisageable. Il subit cependant les contraintes d’un cadre européen qui compromet tout plan de relance significatif face à la crise de Covid, et la pression d’une opposition qui n’a pas renoncé à son orientation néolibérale.


Retour sur la crise de 2008

En 2008, la crise financière a ravagé les économies des pays du Sud de l’Europe, et le Portugal ne fit pas exception. En 2013, le chômage s’élevait à 16,2 % et le pays s’enfonçait chaque jour davantage dans une austérité rude et dévastatrice. Baisse des salaires, baisse des pensions de retraite, coupures budgétaires au niveau de la santé et des services publics et un SMIC qui ne s’élevait pas au-delà de 485€ : les Portugais se sont pliés pendant plus de quatre ans au diktat économique imposé aux PIGS [acronyme dépréciatif englobant les pays du Sud de l’Europe : Portugal, Italie, Grèce et Espagne, ndlr] par Bruxelles. 

Arrivé au pouvoir en 2015, le socialiste António Costa semble à première vue avoir accompli l’impossible : d’une part, le déficit budgétaire a été fortement réduit et est tombé à un niveau historiquement bas, conformément aux exigences de Bruxelles ; d’autre part, il a réussi à faire tenir pendant l’intégralité de son premier mandat une coalition englobant toute la gauche (dissolue depuis la majorité obtenue par le PS aux élections de 2019). Une alliance inédite, baptisée geringonça (« bidule ») par l’opposition portugaise, que l’imaginaire français ne saurait concevoir qu’à travers le souvenir mythique du Front Populaire, et qui s’étendait, au Portugal, des communistes aux verts, en passant par les radicaux. 

Fragilisée par des décennies d’intégration au cadre européen, l’économie portugaise souffre d’une trop faible fiscalité ; une décennie d’exemptions fiscales ont rendu la base productive portugaise dépendante d’investissements étrangers, lesquels encouragent eux-mêmes des baisses d’impôts supplémentaires

Ce ne fut donc pas la baisse des dépenses publiques, des réformes structurelles du travail visant à anéantir les droits des salariés, ni la diminution des protections sociales, qui ont mené vers cette reprise économique. Un état de fait embarrassant pour Bruxelles, qui a vu l’autorité de ses dogmes économiques mise en question – du moins en apparence.

Des limites de la rupture avec le dogme bruxellois dans le cadre européen

Depuis, le Portugal a remboursé la totalité de son emprunt au FMI, et a pris de l’avance sur le remboursement de sa dette européenne. « Miracle économique » ? Si l’ère des « réformes structurelles » que le gouvernement précédent de Passos Coelho avait appliquées avec zèle semble clôturée, il serait erroné d’affirmer que la coalition ait impulsé un changement radical de paradigme. 

[Pour une mise en contexte de la nouvelle donne politique au Portugal, lire sur LVSL l’article d’Yves Léonard : « Les œillets d’avril confinés »]

Les réformes initiées par Antonio Costa, si elles ont encouragé un recul de la pauvreté, ne se sont attaquées ni aux inégalités béantes, ni à la vulnérabilité structurelle de l’économie portugaise. Fragilisée par des décennies d’ouverture au libre-échange et d’intégration au cadre européen, celle-ci souffre d’une trop faible fiscalité ; une décennie d’exemptions fiscales ont rendu la base productive portugaise dépendante d’investissements étrangers, lesquels encouragent eux-mêmes des baisses d’impôts supplémentaires.

Face à l’inégalité devant l’impôt entre nationaux et investisseurs ou retraités étrangers, la coalition de gauche a certes permis de timides progrès en supprimant le statut de résident non habituel, qui offrait aux détenteurs de ce titre une exemption d’impôts liés au logement. Une taxe de 10 % devrait être imposée aux retraités non portugais ; celle-ci reste très insuffisante vis-à-vis des retraités nationaux, dont les pensions de retraite ne permettent pas à la majorité d’habiter les centres-villes. Face à des prix d’immobilier très peu régulés, les résidents se voient éjectés vers la périphérie depuis une décennie, et la récente réforme ne permettra pas d’enrayer cette dynamique – d’autant plus que son caractère non rétroactif la rend… inapplicable aux résidents non habituels installés au Portugal avant le vote de cette loi. Raison pour laquelle le Parti communiste portugais n’a pas voté cette réforme, qui a en revanche reçu les suffrages de la droite dans l’hémicycle.

Plus important encore : la grande majorité des réformes du marché du travail mises en place en 2012 sous pression de lBruxelles n’ont pas été remises en cause par le gouvernement « socialiste ». Affichant une volonté de flexibiliser le marché du travail, la réforme de 2012 mène plus concrètement à la précarisation du statut de travailleur : baisse des indemnités chômage, élasticité du temps de travail, heures supplémentaires non rémunérées, réduction du nombre de jours fériés et des journées de vacances, augmentation des contrats à durée déterminée et extension du travail sous régime recibos verdes – un régime juridique spécial qui prévoit notamment le non-droit à des vacances, congés ou indemnités chômage… Si l’on met de côté la polémique réforme d’octobre 2019, laquelle concerne avant tout la limitation des contrats à durée déterminée, la réforme de 2012 reste essentiellement inchangée. 

Concessions de Costa à l’opposition de droite ? Volonté de ne pas engager un bras de fer avec l’Union européenne ? L’orientation néolibérale de celle-ci demeure résolument incompatible avec la volonté affichée par Costa de rompre avec le cycle austéritaire. Le maintien des lois de 2012 sur le travail lui a valu des critiques sur sa gauche en raison de la fragilisation des droits des travailleurs qu’elles engendrent, mais aussi parce qu’elles semblent mettre en cause la crédibilité de la politique de relance portugaise – face à une droite qui refuse sa remise en question, et y voit la raison de la sortie de crise du Portugal…

[Pour une analyse du bilan de la coalition des gauches au Portugal, lire sur LVSL notre entretien avec Cristina Semblano : « Portugal : une rupture avec l’austérité en trompe-l’oeil »]

Une gestion exemplaire de la crise sanitaire…contestée par l’opposition

En avril 2020, le Président de la Slovénie déclarait sa profonde admiration vis-à-vis de la gestion portugaise de la crise du Covid. En déclarant le confinement obligatoire avant d’atteindre le seuil des 1000 cas, le Portugal aurait évité la contamination rampante et exponentielle observée ailleurs en Europe. 

Le pays est avant tout salué pour les mesures de protection sociale décrétées par le gouvernement de Costa en temps de pandémie. À l’heure où la France est condamnée par la CEDH pour traitement inhumain des demandeurs d’asile, le Portugal a régularisé tous ses migrants, leur permettant ainsi de subvenir à leurs besoins sociaux, et d’avoir accès au système de santé public.

Si on ne compte plus les éloges à l’égard de la gestion portugaise de la crise, à l’intérieur des frontières lusitaines le coût des dépenses publiques ne fait que nourrir le feu de l’opposition. Bien que tout au long du confinement, l’éclat des applaudissements en soutien au personnel hospitalier ait résonné d’un coin à l’autre du pays, il n’a pas réussi à couvrir le bruit des critiques émises, quelques semaines auparavant, à l’encontre des investissements publics dans le milieu de la santé. Dès la fin du confinement, elles sont revenues plus rapidement que ne se sont dissipées les manifestations de soutien au personnel de santé. 

Il semblerait que l’investissement dans les places supplémentaires en réanimation, ainsi que dans l’équipement de protection médicale, paraisse excessif aux yeux des partis de l’opposition de droite. Les partisans de l’austérité la plus absolue, accrochés depuis l’élection de Costa à une boule de cristal, annoncent l’arrivée d’une catastrophe économique, propulsée par toutes les dépenses publiques des cinq dernières années. L’expression « nous avons vécu au-dessus de nos moyens » semble avoir acquis le statut de proverbe dans son discours.

La psychologie sacrificielle d’un pays toujours hanté par le spectre de la dictature

On ne peut manquer de se questionner sur l’empreinte laissée par le régime d’António de Oliveira Salazar sur la psychologie collective portugaise, à l’heure où l’extrême droite fait son entrée au parlement, mettant fin à « l’exception » européenne du Portugal en la matière. En finir avec la santé publique, réinstaurer la peine de mort, peine de prison pour ceux qui critiquent les magistrats ou la police… voilà quelques-unes des promesses d’André Ventura, leader de Chega !, qui siège sur les bancs les plus à droite de l’Assemblée portugaise. Si l’extrême droite ne cherche pas à cacher sa nostalgie pour l’ère salazariste, la réminiscence des « exploits économiques » de la période dictatoriale est aujourd’hui devenu un lieu commun, au point qu’il n’est pas rare d’entendre que face à la crise, « il nous faudrait un autre Salazar… » 

L’héritage salazariste se traduit aujourd’hui par « le goût du consensus, le mépris du conflit politique, la peur de la politique et de la différence d’opinions et l’intolérance vis-à-vis de la contestation ».

La psychologie portugaise demeure-t-elle marquée par l’empreinte de Salazar ? Le Portugal demeure-t-il, aux yeux de ses habitants, un petit pays périphérique pour qui tout (à l’exception du football) est mieux et va mieux ailleurs, où la fierté nationale repose, hélas encore, trop exclusivement sur les exploits coloniaux et les ballons d’or de Ronaldo ? Si l’idée que les Portugais vivent au-dessus de leurs moyens est le mantra qui a permis de faire endurer une sévère austérité durant plusieurs années, elle puise sa force et son efficacité dans un passé, certes plus lointain, mais toujours influent. Ce passé est celui de l’Estado novo, dictature répressive longue d’un demi-siècle (1933-1974). Incarnée par la figure d’António de Oliveira Salazar, la dictature européenne la plus longue du XXe siècle eut largement le temps de forger et modeler les esprits selon une doctrine du religieux, du rural et du sacrifice. Le triptyque Dieu, patrie, famille constituait la grande « leçon de Salazar », père d’un pays riche de 382 tonnes d’or à la population rurale et extrêmement pauvre.

[Lire sur LVSL notre entretien avec Yves Léonard, spécialiste du salazarisme : « Le gouvernement portugais est le fruit d’une volonté de tourner la page avec la Troïka »]

L’austérité était la règle d’or du régime de Salazar, qui avait pour rôle affiché de « protéger le peuple de lui-même ». Face aux conditions de vie inhumaines et à la famine, il en appelait à « l’humilité de la terre » et de la valeur d’un peuple qui possède les « forces nécessaires pour affronter les difficultés ». Face aux progrès humains et scientifiques accomplis dans le reste du monde et à la pression internationale pour la décolonisation, il faisait l’éloge d’un pays « fièrement seul » – ce qui ne l’a pas empêché d’accepter la tutelle du Fonds monétaire international (FMI) et de mettre en place de douloureux plans d’ajustement structurel, eux aussi justifiés par un discours sacrificiel et doloriste.

Fernando Rosas, célèbre historien portugais et spécialiste du salazarisme, explique la pérennité et l’endurance de l’Estado novo par sa « violence préventive, intimidante et démobilisatrice », la complicité de l’Église catholique et son investissement dans une censure massive. Il s’agissait pour Salazar de procéder à une opération de contrôle social visant à modeler le pays à l’image de ses mythes, d’un idéal d’homme et de femme traditionnels. Parmi tous ces mécanismes répressifs, José Pacheco Pereira et Rosas insistent sur l’impact de la censure, qui selon eux, a constitué le mécanisme qui a pénétré le plus profondément et durablement la conscience collective portugaise. D’après Pacheco Pereira, l’héritage de la censure se traduit aujourd’hui par « le goût du consensus, le mépris du conflit politique, la peur de la politique et de la différence d’opinions et l’intolérance vis-à-vis de la contestation ». 

En effet, si l’écart entre les dirigeants et le peuple est aujourd’hui flagrant, ce gouffre s’explique avant tout par la connotation négative qui est attribuée à la classe politique – identifiée dans son ensemble à la corruption. Une réalité qui se traduit avant tout par les taux d’abstention faramineux qui concernent l’ensemble des élections, et qui augmentent tous les ans (il s’élevait à 45,5 % aux élections législatives de 2019)

L’endoctrinement salazariste résonne encore dans la conscience nationale ; s’il peut expliquer d’une part l’ « auto-discipline » des Portugais face aux restrictions du confinement, on peut aussi y voir l’une des causes de l’endurance des Portugais face aux mesures d’austérité.

Quelles perspectives pour l’après-Covid ?

Que peut-on alors anticiper pour l’ère post-Covid au Portugal ? Pour António Costa, le retour à une austérité sévère n’est pas une possibilité, du moins officiellement. Selon le Premier ministre, à la différence de 2008, les barrières imposées à l’économie portugaise ne sont pas d’origine financière, et il faudra donc faire preuve d’un grand effort afin de faire vivre les entreprises. Jeudi dernier, l’Etat portugais a repris le contrôle de la compagnie aérienne TAP à 78 %, échappant de peu à une nationalisation fortement critiquée par l’opposition. La compétitivité de la compagnie aérienne, membre de Star Alliance, n’apparaît pas comme une évidence aux yeux de tout le monde, et l’investissement public fait débat.

Au niveau européen, le plan de relance de la Commission européenne, soutenu par la France et l’Allemagne, est a priori rassurant pour les pays du Sud. Mais au-delà des communications gouvernementales et des manchettes de journaux, force est de constater que son ampleur semble dérisoire par rapport à la magnitude de la récession. Les 500 milliards de subventions qu’exigent le Portugal, aux côtés de l’Espagne, de la France ou de l’Italie, étalés sur quatre ans, représenteraient moins de 1 % du PIB européen. Ils sont explicitement présentés par l’Allemagne comme une mesure exceptionnelle et transitoire, destinée à amortir les effets les plus récessifs de la pandémie de Covid – et non comme un mécanisme visant à pallier les déséquilibres structurels de la zone euro, dont souffre cruellement les Portugais depuis 2008. Pis encore : ils pourraient être conditionnés par de nouvelles mesures d’austérité, visant à « assainir » l’économie et les finances des pays bénéficiaires.

[Pour plus de détails sur le plan européen de relance, lire sur LVSL : « Plan de relance européen : la farce et les dindons »]

Bien que le pays ait retrouvé, au cours de ces dernières années, sa compétitivité, et qu’une croissance de 6 % soit attendue pour 2021, le Portugal reste l’un des pays les plus à risque vis-à-vis de la crise économique qui menace de s’abattre sur l’Europe. L’imposition d’une nouvelle cure d’austérité par les institutions européennes n’est donc pas à exclure. 

En mars, António Costa condamnait publiquement les propos du ministre des finances néerlandais au sujet de l’ouverture d’une enquête sur la gestion de la crise sanitaire en Espagne, donnant lieu à un affrontement verbal violent. « Répugnant » fut l’adjectif employé par Costa au sujet du commentaire de Monsieur Hoekstra. « Si on n’a pas compris que face à un défi commun, il faut être en mesure d’organiser une réponse commune, alors on n’a rien compris à l’Union Européenne », ajouta le premier ministre. Dans le cas où l’Union européenne serait incapable d’apporter cette réponse commune, on est en droit de se demander quelle décision prendrait le gouvernement portugais. Se déferait-il de cette crainte historique d’engager un bras de fer avec les institutions européennes, quitte à provoquer une rupture ?

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